日本城市管理行政機制及法規初探

俞慰剛

一、日本的城市管理體制

日本是一個城市化率極高的國家，在城市行政管理領域大致可分為3個系統：地方自治政府系統、企業系統、社會組織系統。3個系統的組織很多直接使用“城市管理”這一名稱，如地方自治政府設有城市管理課；企業方面如“××城市管理有限公司”；社會組織主要以自治會、行業協會等形式出現開展活動。

（一）地方自治政府城市管理機構主要職責

地方自治政府城市管理機構的主要職責有所不同。比如，東京都的城市管理工作主要由都市整備局負責，其所管理的職責有有關城市整備的基本事項；關于城市規劃；關于住宅與環境整備；關于城市中心區街道的整備；關于建筑方面的事項等等。此外，東京都的建設局也承擔城市的建設管理工作，其所管理的職責主要是道路、河流、公園、綠地以及相關的土木工程等。而中小城市自治政府則一般設有“城市管理課”。比如，島根縣安來市城市管理課的主要工作是：關于市道及法定外公共物品占用許可以及工程施工認可；市道的確認、變更及確認；關于市道及橋梁等的登記整備；有關道路、橋梁及河道的維護管理；有關城市公園及綠地的管理事項；公園、綠地的維護管理。岐阜縣瑞穗市城市管理課的主要工作是：住宅的建設管理及駐海地開發事業的事前協議等；道路、河道、公園、公營住宅、境界確認、地籍調查及室外廣告等；停車場、自行車停放點的管理，以及廢棄自行車、違章停車等的對策制訂。具體而言，設定禁止自行車停放區域；設置收走的自行車存放點；管理室外廣告；受理自費修建道路的施工；在城市公園舉辦活動；物件的擺放（變更）、占用；普通河流中設置建筑物（改建或拆除）；私有土地界限劃定；設置室外廣告物（申請室外廣告要向市長提出申請，在許可的情況下才能進行安裝）；自行車停放等的申請；管理城市公園、市營住宅的物業；確認所建房屋等管理工作。

（二）城市管理的部分職能由企業承擔

日本有一部分城市管理的職能是由企業來承擔的，也因此不少公司的名稱就取其“××城市管理有限公司”，比如新城市管理股份公司、中央城市管理股份公司、西宮城市管理股份公司等等。這些企業雖然以城市管理為名，但主要業務大多為大樓、商鋪、停車場等的物業管理；也有部分企業同時經營住宅和土地買賣，參與規劃和管理，比如西宮城市管理股份公司的業務范圍是停車場的經營與管理、店鋪的租賃管理、市場調查，以及西宮醫療聯盟委托的管理工作、保險業務代理等。而城市管理服務股份公司的業務除大樓管理外還承擔空氣環境測定、水質測定、病蟲害處理、區域保安等職能。

（三）社會組織的功能

從社會組織的角度看，據日本埼玉縣2006年民間非營利組織情況調查表明，在埼玉縣1300多個民間團體中，從事“城市社區建設管理活動”、“城市社會安全活動”等的組織將近三分之一。其他區域也是一樣。比如為了城市居民的安全，從2004年開始，山形縣天童市市民自發組織，在天童車站前設置24小時值班的青色燈民間崗亭，配有專用的藍色頂燈巡邏車。這些民間團體關注城市交通、社會安全，并與地方政府聯合建立了定期聯絡協議會議制度，及時反映區域道路的交通等問題。此外，有些城市的歷史建筑保護工作也由民間團體承擔。比如2006年京都市成立了“京町家街道重建基金會”，由財團法人“京都市景觀·街道重建中心”運營管理，除京都市自治體政府出資一部分外，大部分資金來自企業和個人捐贈，資金運作所得利潤用于老房子的修繕保護。這些組織雖然沒有直接參與老城區的城市社會管理，但是對保護城市歷史建筑、監督和拆除違章搭建發揮了重要作用。

二、日本城市管理的有關法律法規

日本的城市管理主要依據有關政府法律和地方法規條例等進行，如《建筑基準法》、《道路交通法》、《福岡市屋臺指導要綱》、《輕犯罪法》等等。以下，本文就相關的法律法規和規章制度作一簡單介紹。

（一）《建筑基準法》

《建筑基準法》是1950年5月頒布的法律，到2008年為止，50多年來先后修改了43次。

在第一章的“總則”中，《建筑基準法》對建筑設計工程的監理、建筑物的建造等相關的申請與確認、違章建筑物的對應措施等都作了非常詳細的規定。比如，該法的第5條第4款規定，在選擇建筑設計師時必須要有一級建筑師的資格，而且工程監督也必須是有建筑師資格的。第6條規定，建筑物在建造前，建筑用地、建筑物的規劃或者是改建擴建的規劃等文書必須提交有關部門進行審核并獲得批準后方能進行施工，以此控制違章建筑物的出現。

（二）違章搭建

關于違章搭建，在一些地方政府的城市管理課中設有違法建筑問題的專管部門，市民發現問題后可以向該部門報告（除非與公共利益直接相關，一般地方政府機構對違章建筑立案是要有告發人的，立案后自治政府應當就此進行調停或由當事人提請司法機關進行仲裁）。針對違章搭建這一嚴重的社會問題，廣島市頒布了《關于廣島市中高層建筑物的建筑紛爭預防及調整的條例》。該《條例》明確規定，對建筑物進行改建時必須與周邊鄰居進行溝通，以免造成建筑糾紛。一般容易產生紛爭的問題有：日光權、私密性、噪音振動、電波影響、妨礙景觀、大樓風害、壓迫感及鄰里的認可與確認等。《條例》的核心主導雙方以協商方式解決。

（三）路邊設攤

在日本，法律及行政管理中關系到3個方面，一個是《道路交通法》，一個是地方性行政制度，再有一個是食品衛生法方面的問題。這里主要介紹交通與地方行政制度。

在《道路交通法》第77條中指出，只要在不妨礙道路交通、遵守許可條件的情況下，對于不移動位置的、道路攤販和排檔或類似的小商販的活動申請，道路所屬警署是要予以許可的（考慮到公共利益和在交通許可的情況下，可以附加一定要求），如此既為攤販解決了生計問題又不會影響公共利益。

九州福岡市從行政角度考慮，專門頒布了《福岡市屋臺指導要綱》（屋臺即排擋），對路邊及公共場所等設攤作了詳細規定。出臺《指導要綱》的目的是：關于在道路、公園等公共場所經營排擋，本市通過行政指導及其他相關政策及必要事項的制定，在確保安全快捷的步行空間及良好的公共衛生環境的同時，促使其成為能給排檔利用者以快樂，并與市民生活相協調。《指導要綱》明確，市長要在相關法律和《指導要綱》的基礎上，在致力于對排擋經營者進行指導與監督的同時，為使排擋營業合法化可以采取必要的政策并進行綜合實施。排擋經營者申請營業許可時要填寫遵守道路占用條件承諾書，提交已接受講座培訓的證明復印件以及其他地方行政長官認為需要提交的材料。規定只要在不影響交通和道路構造的情況下，市長應該予以批準。

（四）《輕犯罪法》

《輕犯罪法》明確規定，在公共場所無理取鬧，嚴重危害社會秩序、亂扔東西傷及他人、不嚴格看管寵物對他人造成傷害、大聲喧嘩、不聽公務員勸阻播放音樂、吹奏樂器等行為，即一般認定為城市不文明行為，違反者將被拘留罰款。

從《道路交通法》、《輕犯罪法》這些法律法規可以看出，日本在對待攤販的做法上以疏導結合為主，即允許其在一個地方經營，但是明令要求遵紀守法以達到社會和諧共生的目的。

三、相關法律法規的執行機制

《建筑基準法》對違章建筑物的執法也作出了明確規定。其在第9條規定，建筑物所在地的行政長官要命令違章建筑的建筑物主、工程負責人、現場管理員或該土地的所有者、管理員等停止施工或在一定的時間內進行拆除、轉移、改建、擴建、維修、改變設計、禁止使用、限制使用。地方行政長官在發出這類命令時必須要給予接受者提出意見書等進行申述的機會，被停止或被要求整改者可以要求公開聽取意見，對此相關部門要確定公開聽取意見的時間和場所，并提前兩天通知被停止或整改者。

在公開聽取意見的會議中，被停止或整改者可以提出對自己有利的證據，也可邀請對自己有利的人員到場作證。當然，在緊急情況下，有關部門可以直接下達禁止使用和限制使用的命令，同樣需要通過公開聽取意見的程序，決定命令的正確與否，即如果是正確的就可以當成執行的命令，如果是不正確的則可當場撤銷命令。對于一些十分明顯地違反法律或其他規定的建筑工程，可以不通過上述程序，直接對建筑物主下達停止施工的命令。如果建筑物主不在場，可以直接交給現場施工管理人員，責令立即停止施工。對命令義務執行人拒不執行命令或者怠慢命令，不進行整改的要予以警告，如果仍不執行則通過《行政代執行法》進行執行，由相關部門或邀請第三部門進行執行。在代理執行前有關部門必須告知對方，并依法設置執行標示，其所產生的一切費用由義務執行人承擔，征收的費用歸國庫或地方自治政府。在這個過程中要委派地方政府的職員作為監視員，負責監督執行過程。

對于違章搭建如上所述，鄰里之間產生糾紛后要有一方向市政府提出調停要求，對已產生的糾紛可由市政府出面進行調停，也可以申請法院進行調停或裁判。比如，廣島市設有建筑糾紛調停委員會，調停依據是上述《條例》。委員會由律師、建筑師以及經市長認可或委托者等10人組成，調停時可由3位委員組成小調停委員會。委員會調停及裁判所調停均無效時可以申請法院裁決，但是由此必然會產生裁決和損害賠償等費用。

在城市道路設攤出現違法行為或問題時，市長要根據違法行為的輕重，給予經營者口頭告知、書面提示及書面警告，一年內有過3次警告的要停止其繼續經營。在停止或取消其占用許可時要聽取所屬警察署的意見。而對沒有許可證、不聽從移動位置安排，不遵守市長命令的攤販要予以取締。這一過程必須按照《行政手續法》，給予對方申辯的機會。為了有效維護公共秩序和排檔經營者的權益，市長每年要舉辦一次對經營者的培訓活動并頒發培訓證書。

四、日本城市管理行政機制對我國城市管理工作的啟示

綜上所述，日本在城市管理中比較注重法律法規方面的建設，并將剛性的法律法規與柔性的人本主義相結合。本文認為，這種城市管理方法對我國的城市管理執法有以下幾方面借鑒意義。

第一，城市要依法管理。城市管理是一個綜合性很強的工作，必須要有完備的法律體系作為后盾。沒有完善、詳盡的法律體系很難將城市管理好，尤其是與民眾個體利益相關的城市問題非常難以掌控。當然，不僅要有完善的法律體系，而且要進行廣泛的宣傳教育，提高市民的文明素質，這樣才能較好地配合行政執法工作。

第二，城市管理要人性化執法。城市管理執法的對象往往是社會中的弱勢群體。管理執法要以人為本，強調民主程序，不搞“突擊式”執法活動。對于違法者，應以口頭告知、書面提醒、書面警告為主，這樣才能以理服人，以法服人，彰顯執法的剛性，才能形成和諧的城市社會。

第三，城市管理執法要疏堵結合，要有一個準入機制和管理機制，在管理的基礎上執法。如違章搭建、亂設攤點、占道經營等社會現象，除了人們的社會習慣外，更多的是由于經濟問題所造成。因此，給予一定的準入機制，使其納入規范管理，比如引導參加行業協會，通過民間組織系統進行自我管理。這方面，日本福岡的做法非常值得借鑒。

第四，城市管理要多層次相結合，政府、企業、社會三方應形成合力，相向而行，共同做好城市社會的管理工作。在城市管理方面，政府同樣不能大包大攬。而要充分發揮社會組織的力量，協同做好城市社會的管理工作。