構建立體化全方位黨內監督體系

金寶辰

摘 要：公共權力監督制約是當今政府治理重點難題，也是我黨推進依規全面從嚴治黨法律制度建設的重大工程。建立全方位立體式黨內監督體系，是提高監督效能、推進長效機制建設的關鍵。要提高監督效能還需要加強黨的自身建設，深化監督制約機制理論研究和實踐創新，嘗試“以史制權”具有重要參考價值。

關鍵詞：黨內監督；機制建設；以史制權

黨的十八屆六中全會聚焦全面從嚴治黨的重大主題，適應時代變化新情況、黨的事業發展新要求，審議通過《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》和《中國共產黨黨內監督條例》（以下簡稱《條例》）。這是十八大以后尤其三中全會以來，我黨統籌推進“五位一體”總體布局和協調推進“四個全面”戰略布局，全面推進依法治國和依規從嚴治黨具有里程碑意義的法制建設重大舉措。這兩部黨內法律文件成為我黨全面推進從嚴治黨、依規治黨的“七梁八柱”基本框架。要完成“依規全面從嚴治黨”任務，必須在此基本框架基礎上，加強治黨規律和法規研究和實踐探索，不斷總結從嚴治黨經驗，構建起一整套立體化全方位的黨內監督體系和保障機制。

一、按照“依法治國，依規治黨”基本理念，建立健全黨內權力制約與監督主體和立體化全方位監督體系

（一）優化頂層設計，構建自上而下的縱向監督體系

“無禁區、全覆蓋、零容忍”是這次新修訂的《監督條例》堅持的一個基本要求，《監督條例》明確從中央開始，直到基層支部、普通黨員的四類監督主體的不同監督責任：黨中央對全面從嚴治黨承擔黨內監督的統一領導責任，黨委（黨組）承擔全面監督、黨的組織宣傳等工作部門按照職能分工承擔相應的職能監督責任、紀律檢查機關承擔專責監督，黨的基層組織承擔日常監督責任、黨員承擔民主監督責任。這樣對自上而下的四類監督主體進行了明確的職責分工，從而形成上下互動的縱向監督體系。

（二）按照各級黨委紀委管理權限構建橫向二維監督體系

《條例》規定“中央政治局委員應當加強對直接分管部門、地方、領域黨組織和領導班子成員的監督，定期同有關地方和部門主要負責人就其履行全面從嚴治黨責任、廉潔自律等情況進行談話”。各級黨委“在黨內監督中負主體責任，書記是第一責任人，黨委常委會委員（黨組成員）和黨委委員在職責范圍內履行監督職責……領導本地區本部門本單位黨內監督工作，組織實施各項監督制度，抓好督促檢查”，“黨的各級紀律檢查委員會是黨內監督的專責機關，履行監督執紀問責職責，加強對所轄范圍內黨組織和領導干部遵守黨章黨規黨紀、貫徹執行黨的路線方針政策情況的監督檢查”，《條例》還特別規定，各級紀委要加強自身建設，“健全內控機制”，發揮“內控”功能，這樣就形成黨委負全責、紀委負專責的“雙崗雙責”的橫向監督體系，與縱向組織監督體系形成交叉覆蓋的二維監督體系，確保監督沒有禁區、沒有例外。

（三）把黨內監督與黨外監督相結合，構建立體三維監督體系

黨內監督在黨和國家各種監督形式中是最基本的、第一位的，但如果不同有關國家機關監督、民主黨派監督、群眾監督、輿論監督等結合起來，就不能形成監督合力。為此，《條例》專門就黨內監督和外部監督相結合作出制度安排，引入法定職能監督、審計監督和社會監督等不同形式。一是規定“各級黨委應當支持和保證同級人大、政府、監察機關、司法機關等對國家機關及公職人員依法進行監督，人民政協依章程進行民主監督，審計機關依法進行審計監督”，讓法定部門的職能監督，以法律形式、法定啟動方式成為常態，實現對黨的各級權力部門和個人的法定職能監督。二是發揮人民政協等民主黨派政治協商職能，推進政協機構的黨外民主監督。三是充分發揮審計部門的技術專業功能，構建審計機關參與的專業審計監督體系。四是自覺接受人民群眾、新聞媒體等的群眾監督，構建全方位的社會監督體系。這樣把黨內監督與外部其他監督有機結合起來，就能夠形成黨員領導干部監督的“雙保險”，使黨員領導干部置于更廣泛的監督之中，變“少數人監督多數人”為“多數人監督少數人”，走出無暇監督和鞭長莫及的困境。

二、黨內監督機制充分發揮作用實現預期目標，必須著力解決幾個關鍵問題

（一）著力加強監督主體內部自我控制機制建設，嚴防“燈下黑”和“監督禁區”

對公共權力的監督，最大的困難就是對監督主體自身的監督或者叫作“內部監督”。多黨制、兩黨制國家是采取“異體監督”及“三權分立”的形式實現對公共權力及監督主體的制約和監督的，這種形式與“一體監督”優點缺點各有千秋。我國現行的政權組織形式和“一體監督”形式是我國革命實踐的歷史選擇，所以我們必須尊重歷史的選擇，又要努力克服自身監督體制的缺陷。加強監督主體的“內控機制”建設任重道遠。黨的十八大聚焦全面從嚴治黨，強化紀委對黨員領導干部的監督，克服了過去檢察等監督機關難以監督、不敢監督的問題，同時也出現了對紀委監察機關的自身監督新問題。中央紀委針對這一問題設立了中紀委“內部監督室”等內控監督機構，中央還決定在北京、浙江、山西三省市進行“監察委員會”機構改革試點，這是克服“一體監督”缺陷的重要舉措。

（二）探索完善暢通自下而上民主監督渠道的新思路，化解下對上“不敢監督”難題

自下而上的民主監督，最大的障礙有二：一是上下級之間信息不對稱問題；二是下級黨員擔心對領導進行監督會受到打擊報復。甚至歷史一段時間內，對上級領導提意見或開展批評，曾一度被認為是政治不成熟的表現。暢通下級對上級民主監督渠道，以制度保障普通黨員對上級有效行使監督權，才能破解下對上“不敢監督”難題。

（三）加強權力制約機制理論研究和實踐探索，由側重“事后懲治”變為更注重“事前預防”

對公共權力的監督機制建設，當前有兩種模式：一種模式是側重對腐敗分子的高壓懲治的“事后懲治”模式，通過嚴懲與加大權力濫用者的違法成本（代價）形成震懾，營造“不敢腐”的社會氛圍。另一種模式是側重對公共權力行使前實施制約的“事前制約”模式，構建“不能腐”的約束機制，使權力行使者在行使權力前就受到制衡機制的制約而無法濫用權力謀取個人私利，從而減少腐敗案件發生。相比較而言，第一種模式力度大，影響力強，但對已經給體制、社會和個人造成的破壞和損失難以補救。而第二種模式則更注重制度和規矩的約束，更具有可持續性特點，因而為越來越多的國家采用。黨的十八屆六中全會通過的兩個法律性制度建設文件，雖沒有直接提出這個主張，但已經充分體現了這一理念。融合兩種模式的各自優點，就可以構建起“不敢腐，不能腐，不想腐”的預防與遏制腐敗機制體系。

（四）重視監督法規執行工作，加強保障措施研究與探索實踐，使監督機制成為真正的“帶電的高壓線”

好制度作用的發揮，關鍵在于執行和制度落實。必須以整改和保障確保監督體系的良好運行和有效執行。為此，《條例》專門單設一章“整改和保障”來確保機制的良好運行和有效執行。《條例》規定“對不履行或者不正確履行黨內監督職責，以及糾錯、整改不力的，依照《中國共產黨紀律處分條例》、《中國共產黨問責條例》等規定處理”。這樣以《紀律處分條例》和《問責條例》作為監督體系有效運行和發揮震懾作用的法律保障，以確保監督體系的正常運行和有效執行。

《條例》建構了自上而下的組織監督、自下而上的民主監督，同級相互監督、法定部門的職能監督，政協、人民團體的社會監督的立體式、全方位的三個維度監督網絡，形成了各自有所側重又相互補充、全方位無縫覆蓋的黨內監督體系，成為實現全面從嚴治黨目標任務的制度保障。

三、加強黨的自身建設，夯實黨內監督機制充分發揮作用的基礎

（一）加強黨的自身建設，為黨內監督制度充分發揮作用、推進全面從嚴治黨打下堅實基礎

習近平總書記多次強調“打鐵還得自身硬”，全面加強黨的自身建設，夯實基礎才能使黨的監督制度發揮出更強更高效的作用。

一是加強和改進黨的思想建設，提高全黨同志的馬克思主義理論水平，提高全黨的思想定力。重視黨的思想建設，是我們黨能夠保持工人階級先鋒隊性質、不斷提高戰斗力的重要保證和基本經驗。只有增強思想定力，才能統一全黨思想，增強貫徹黨的路線、方針、政策的自覺性和堅定性，樹立正確的世界觀、人生觀、價值觀，堅定建設有中國特色社會主義的信念和全心全意為人民服務的思想意識，增強拒腐防變的自覺意識。二是加強和改進黨的組織建設，建設高素質的領導干部隊伍。三是加強和改進黨的作風建設，以“優良四風”克服“不良四風”的干擾和侵蝕。四是加強和改進黨的制度建設，用制度保障黨的活力和團結統一。五是充分發揮基層黨組織的戰斗堡壘作用和黨員干部的先鋒模范作用，確保黨始終成為中國特色社會主義事業的堅強領導核心。

（二）嘗試“以史制權”理念在黨內監督中的意識制約作用

“以史制權”是援引我國歷史上“以史制君”、“君史兩立”制度的積極成分。我國唐前歷史上專設史官，通過他們忠實記載歷史史實，褒揚英明君主治國業績，同時給胡亂作為的昏君賊臣披上“惡名”，讓作亂者遺臭萬年，達到制約當朝君主的目的。“其有賊臣逆子，淫君亂主，茍直抒其事。不掩其瑕，則穢跡彰于一朝，惡名被于千載”。這樣使為政者為了自己名聲及歷史評價而保持廉政勤政。但這一制度被唐朝李世民廢止，一定程度上使得后來當政者用權肆無忌憚。史志可以起到督察政治霧霾、使用權者保持自我清醒的作用，如果我們通過上級專設機構對省以下地方黨政主要負責人任職期間的業績及過失以地方黨史史志等形式給以忠實記載并在一定范圍發布，以增強領導干部秉公用權、廉政勤政的自我約束意識，一定會對于黨政領導干部嚴以用權起到不可忽視的制約和督促作用。

（作者單位：中共德州市委黨校 行政管理學教研部，山東 德州 253073）