如何為首都“減負(fù)”

藍(lán)建中+胡光耀+張青

日本：有效分散東京功能

日本通常所謂“首都圈”是指東京都、埼玉縣、千葉縣和神奈川縣這“一都三縣”，其人口接近4000萬，是世界人口最多的都市圈。狹義上的東京僅指中心城區(qū)的23個區(qū)，所謂“首都功能的分散”主要是指從這23個區(qū)向外分散。

由于城市功能過去主要集中在中心區(qū)，東京也曾面臨交通擁堵常態(tài)化的問題，通勤過程甚至被稱為“通勤地獄”。為此，東京先后建立了7個“副都心”。其中，池袋、新宿和澀谷3個地區(qū)是1958年為了分散“都心”的功能而指定的，被稱為“三大副都心”。20世紀(jì)八九十年代，日本又先后追加了4處地區(qū)為副都心，有效分散了城市的中心區(qū)功能。

為了將人口和產(chǎn)業(yè)進(jìn)一步從東京中心區(qū)域分散到周圍的衛(wèi)星城市，日本還建設(shè)了位于東京都鄰縣的“橫濱21世紀(jì)未來港”、幕張、埼玉等三大“新都心”。這些新都心利用原來的工廠舊址或者填海造地搞開發(fā)，吸引了不少大企業(yè)總部入駐。

值得一提的是，“埼玉新都心”分擔(dān)了東京的部分行政功能。經(jīng)過十年建設(shè)，2000年2月，位于東京的辦公機(jī)構(gòu)開始向這里搬遷。進(jìn)駐這里的行政部門包括法務(wù)省、厚生勞動省、防衛(wèi)省等幾乎所有中央省廳的關(guān)東地區(qū)派駐機(jī)構(gòu)。

除此之外，20世紀(jì)50年代至80年代，日本還在東京等城市圈的郊外大力建設(shè)新城。首都圈的多摩新城、港北新城、千葉新城等都是代表案例。

日本還向地方轉(zhuǎn)移國立研究機(jī)構(gòu)，其中最主要的措施是建設(shè)“筑波科學(xué)城”。筑波市位于東京都東北約50公里。1963年，日本決定在這里建設(shè)“筑波研究學(xué)園都市”。至1980年，這里的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)基本完成，轉(zhuǎn)移或新建的國立研究機(jī)構(gòu)也各就各位，如東京教育大學(xué)1973年遷到筑波，更名為筑波大學(xué)，現(xiàn)在是日本著名的國立大學(xué)。此后，民間企業(yè)開始大量進(jìn)駐筑波并興建工業(yè)園區(qū)。如今，這座人口不足21萬的小城是日本國內(nèi)研究機(jī)構(gòu)和人才最為密集的地區(qū)，集中了日本30%的國家級研究機(jī)構(gòu)，曾涌現(xiàn)出4名諾貝爾獎獲得者。

如上所述，東京分散首都功能主要是在內(nèi)部建設(shè)“七大副都心”，在外部建設(shè)“三大新都心”以及建設(shè)新城和筑波科學(xué)城等措施來實(shí)現(xiàn)的。

不過，東京功能的分散與日本縮小地方差距實(shí)現(xiàn)均衡發(fā)展密不可分，如果東京為貧困帶所包圍，那么其功能無論如何也不可能向外分散。

此外，便捷的交通也打破了各地距離的限制，如果沒有發(fā)達(dá)的軌道交通將各個副都心、新都心連為一體，而是任其成為孤立的“點(diǎn)”，東京功能的分散顯然也無法完成。

韓國：“新”“舊”之間尚待磨合

二戰(zhàn)之后，韓國將城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展重心放在了首都首爾，使首都圈集中了全國半數(shù)的人口和七成的經(jīng)濟(jì)力量，這不但相對制約了其他地區(qū)的發(fā)展，交通擁擠和環(huán)境污染等城市病也令首爾不堪重負(fù)。

2012年7月1日，新行政中心城市——世宗市誕生，韓國正式跨入雙都時(shí)代。世宗市全稱“世宗特別自治市”，位于首爾以南大約120公里處，面積465平方公里，約為首爾市的四分之三，截至2012年常住人口有12萬。

說起世宗市，其雛形由已故韓國總統(tǒng)盧武鉉在2002年底競選總統(tǒng)時(shí)提出，當(dāng)時(shí)他希望通過把首都遷至中部地區(qū)減輕首爾的發(fā)展壓力，并改變地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡的局面。

盧武鉉執(zhí)政后大力推動遷都計(jì)劃，但由于《新行政首都特別法》被判違憲，建立新“行政首都”計(jì)劃擱淺。之后，盧武鉉政府退而求其次提出了在中部地區(qū)建設(shè)復(fù)合型“行政中心城市”、遷移部分政府機(jī)構(gòu)的計(jì)劃，并得到了大部分人的支持。2004年，韓國政府恢復(fù)初衷正式宣布將新行政首都設(shè)在忠清南道的燕歧郡與公州市交界處。2006年，新行政首都被正式命名為“世宗”。

世宗市于2007年動工，歷時(shí)5年，到2012年基本建成，同年9月起，包括國務(wù)總理室在內(nèi)的17個政府部門的1.3萬名公務(wù)員開始陸續(xù)前往世宗辦公，計(jì)劃在兩年內(nèi)搬完。不過，為保留首爾的首都地位，青瓦臺總統(tǒng)府、外交部、國防部、統(tǒng)一部、行政安全部、法務(wù)部等核心政府機(jī)構(gòu)將與國會、大法院作為三權(quán)分立的象征仍留守首爾。

在韓國“行政主軸”轉(zhuǎn)移的過程中，遇到了諸多困難和阻力。首先是相關(guān)配套設(shè)施欠缺造成生活不便，新建的幼兒園、小學(xué)無法與首爾的教育相媲美，為此，許多公務(wù)員還是選擇將子女留在首爾上學(xué)，不惜自己每天花費(fèi)數(shù)小時(shí)往返于世宗和首爾之間。由于世宗市周邊的公共交通設(shè)施缺乏，絕大多數(shù)公務(wù)員只能選擇開車上班，卻又面臨停車難的困境。另外，世宗的生活服務(wù)設(shè)施也沒有做好接待大量公務(wù)員涌入的準(zhǔn)備，在世宗工作的李小姐就曾對記者大吐苦水，大冬天買一杯咖啡要排上數(shù)小時(shí)的隊(duì)。由于生活不便而遞交辭呈的公務(wù)員不在少數(shù)。

還有部分政府機(jī)構(gòu)職員對搬往“地方城市”世宗工作心存抱怨，雖已在世宗辦公小半年，但依舊懷念首爾，直接導(dǎo)致辦事效率低下和精神懈怠。

雖然任重道遠(yuǎn)，但韓國政府還是信心滿滿地計(jì)劃到2030年將世宗打造成一座擁有50萬常住人口的行政中心城市，正式承接起行政首都的功能，做到與首爾并駕齊驅(qū)。

馬來西亞：悉心治理“城市痼疾”

眾所周知，馬來西亞的首都是吉隆坡，但很多人可能不知道，它還有另一個“首都”———布特拉賈亞（又稱布城）。這座2005年誕生的嶄新城市位于吉隆坡西南40公里處，不僅擔(dān)負(fù)著馬來西亞行政首都的功能，還是該國著名的旅游勝地。

馬來西亞政府的行政機(jī)構(gòu)原先都在吉隆坡，但人口密集、交通擁擠等問題嚴(yán)重影響了政府的辦事效率和民眾生活質(zhì)量。為改變這種狀況，時(shí)任總理馬哈蒂爾1993年6月提出新建布城的設(shè)想。1995年該國投資200億林吉特（約合400億人民幣）建設(shè)布城。2005年，馬來西亞聯(lián)邦政府行政中心遷往布城的計(jì)劃基本完成。

布城面積達(dá)49平方公里，人口約7.2萬人。這座城市也被稱之為馬來西亞的“智慧型花園城市”，綠化非常好，大約38%的土地被開發(fā)成公園、湖泊和濕地。布城的地理位置是經(jīng)過嚴(yán)格測算后選定的，它位于吉隆坡市與吉隆坡國際機(jī)場之間，距兩地各約40公里。這是考慮到這一位置既能保持與吉隆坡的聯(lián)系，又方便去國際機(jī)場。

馬來西亞聯(lián)邦法律規(guī)定，布城是“行政中心和司法機(jī)構(gòu)所在地”，但由于吉隆坡仍集中了大部分首都功能，布城事實(shí)上扮演的是“副行政中心”的角色。目前馬來西亞的國家皇宮、國會大廈以及國家藝術(shù)宮等國家層面的建筑都在吉隆坡市內(nèi)。布城有總理府和各個政府部門，是政府所在地。

根據(jù)馬哈蒂爾的設(shè)想，布城除了建辦公樓，還要建一些商業(yè)中心，以便于公務(wù)員生活和接待游客。但遺憾的是，布城的商業(yè)始終沒有起色。公務(wù)員下班后，城市便毫無生機(jī)。

布城也規(guī)劃了使館區(qū)。據(jù)說，目前已有29個國家購買和預(yù)訂了那里的土地，準(zhǔn)備建造大使館。但迄今為止，只有伊拉克動工興建了使館，大多數(shù)國家仍無意放棄他們在吉隆坡市中心的辦公室和住所。

為了讓這座城市充滿活力，布城管理部門努力策劃并舉辦一些活動。每年3月在布城舉辦國際熱氣球節(jié)，8月舉辦國際煙花節(jié)，吸引了不少海內(nèi)外游客。

很多人認(rèn)為，美麗大氣、現(xiàn)代化的布城提升了馬來西亞的形象，也有利于馬來西亞政府的運(yùn)營，但減輕吉隆坡交通擁擠、人口過多壓力的目的并沒有達(dá)到。吉隆坡市的人還是像以前一樣多，而且交通比以前更加擁擠，空氣質(zhì)量也大不如前。這說明，治理首都的城市病不能僅靠外遷政府機(jī)構(gòu)。