英國與歐盟：艱難的“離婚”談判

李航

歐盟希望英國交600億歐元“分手費”，英國則提出，作為多年來上交會費第二多的成員國，希望在脫歐后分得200億歐元歐盟財產，以彌補其對歐盟的債務。

2017年3月29日，在歐洲聯盟60歲壽辰過后第四天，英國首相特蕾莎·梅觸發歐盟《里斯本條約》第50條，正式啟動英國脫歐程序，走上了與歐盟“離婚”之路。在與歐盟維持44年的“婚姻關系”后，英國成為首個謀求脫離歐盟的國家。

這是一場難度很大的“離婚”，耗時長，談判難度大，考驗英國脫歐的決心以及歐盟的凝聚力。“離婚”后，脫離了歐洲統一大市場的英國經濟前景，也充滿了不確定性。

從公投到啟動脫歐

走完全部“離婚”程序，要經歷漫長的時間。僅僅從2016年6月23日啟動全國脫歐公投，到2017年3月29日英國政府觸動《里斯本條約》第50條，就花去了整整9個月的時間。

英國當初加入歐盟，在享受歐洲統一大市場帶來的經濟好處的同時，始終與歐盟保持若即若離的關系，未加入申根區，也不使用歐元。究其原因，除了地理位置偏離歐洲大陸和“光榮孤立”的傳統，英國一直未完全信服這個自己并非創始會員的歐洲政經聯盟。

不少英國人認為，歐盟機構官僚化，無法有效限制移民。而根據歐盟法律，人員自由流動是其基本的法則之一。隨著近年來歐盟經濟的持續低迷，經濟略勝一籌的英國進一步滋長了脫歐情緒。2016年6月，52%的選民投票選擇英國退出歐盟。20天后，特蕾莎·梅接替卡梅倫成為英國新首相。她大幅改組內閣，并委任多名脫歐派人士進入內閣。

當年10月，特雷莎·梅公布脫歐時間表，宣布英國將在2017年3月底之前啟動《里斯本條約》第50條。11月，英國最高法院在梅政府針對一位“留歐派”女士的上訴案中，以8比3裁定英國政府敗訴，判定其觸發《里斯本條約》第50條需要經過議會投票。

2017年1月17日，特蕾莎·梅在講話中首次給出明確的“脫歐路線圖”，表示已經為“硬脫歐”做好了準備。2月8日，特蕾莎·梅向議會提交簡短的脫歐法案，并獲得了議會通過。盡管這之后還有許多波折，導致脫歐授權法案在國會上下兩院之間來回折騰，但英國女王伊麗莎白二世3月16日最終批準脫歐法案，授權特蕾莎·梅正式啟動脫歐程序。

3月29日，特雷莎·梅寫的一封6頁的脫歐“分手信”，經英國駐歐盟大使蒂姆·巴羅交予歐洲理事會主席唐納德·圖斯克手中，表明英國為尋找自身在全球秩序中的新位置，正式觸發《里斯本條約》第50條。

《里斯本條約》是在“難產”的《歐盟憲法條約》基礎上修改、簡化而成的，2009年才生效（當時的英國首相是工黨的戈登·布朗，之后是保守黨的卡梅倫）。該條約第50條款用260個詞指出，退歐國家將用2年的時間，與歐盟談判它們之間未來的關系。

爭搶談判主導權

“離婚”談判將在英國政府與歐洲理事會之間進行。歐洲理事會由留在歐盟的27個成員國的領導人組成。為了防止歐洲一體化進程再遭重大挫折，歐盟的目標是要讓英國為脫歐行為付出沉重代價，以儆效尤。

對于這場談判，特蕾莎·梅的具體目標是，英國退出歐洲統一大市場和歐洲關稅同盟，控制中東歐流向英國的移民，在2018年底之前與歐盟簽署一個有利于英國的自由貿易條約。而且，英國希望在與歐盟進行脫歐談判的同時，與歐盟成員國“平行”進行雙邊自由貿易的談判。

歐盟針鋒相對，制定談判時間表，試圖抓住談判的主導權：迅速出臺英國脫歐的指導方針草案，任命巴尼耶（Michel Barnier）為歐盟委員會首席談判官。草案對于談判順序以及英國退出進程大約持續多久，與英國有很大分歧。

草案指出，從現在起到2019年英國完成脫歐的過渡期內，英國仍須接納及遵守歐盟條規，包括繼續為歐盟預算做出貢獻，以及受到歐盟的司法審查。直到歐盟各國政府批準關于英國脫歐的“指導方針草案”，歐盟才會與英國開始實質性談判。

草案強調，談判初期，雙方必須首先就英國脫歐的關鍵條款達成一致，然后才能制定未來貿易關系的規則；只有當英國離開歐盟之后，歐盟與英國的自由貿易協定才能簽訂。在此期間，歐盟不允許成員國單獨與英國進行貿易談判。

草案還提出，在談判雙方——英國政府和歐洲理事會——達成共識的前提下，為期兩年的談判時間表可以被延長。英國則希望，在兩年內結束有關英國和歐盟未來關系的談判。

面對歐盟“苛刻”的談判底線，特蕾莎·梅可能選擇再次揚言把英國變成低稅的西方“新加坡”，以此來贏得貿易方面的讓步，并在未來達成無關稅協定。

對此，德國副經濟部長Matthias Machnig表示，只有特蕾莎·梅政府在稅率和監管方面做出避免有害競爭的承諾，歐盟未來才可能和英國達成貿易協議。年初德國財長朔伊布勒在達沃斯表示，企業稅率急速下降不會被容忍。此類評論傳遞出的情緒表明，默克爾堅定認為一些問題沒有商量余地。

特蕾莎·梅則在“分手信”中稱，如果英歐未能談判達成全面公平的協議，將削弱雙方的安保合作。此言遭到歐盟官員批評。歐洲議會首席脫歐談判員費爾霍夫斯塔特回應稱，歐議會不容許英國將自身的軍事及情報力量當成籌碼。特蕾莎·梅隨后表示，她的言論絕非恐嚇，又承認在脫歐完成前，歐盟公民仍可自由進出英國，但表示她相信“沒協議總比差的協議好”，指“歐洲一些人提出懲罰英國，我不會簽署一份這樣的協議”。

法國總統奧朗德稱，英國脫歐對英國民眾而言將是痛苦的。其實，英國離開歐盟后，歐盟成員國中只有法國具有安理會常任理事席位，歐盟在世界政治舞臺上的整體分量會降低。所以，大熱的法國總統候選人馬克龍稱，他的優先考慮是歐盟及其公民的利益，強調不想懲罰英國，而期望英歐能締結新關系。

財務問題糾纏不休

除了在談判議程上設檻，歐盟還使出撒手锏，拋出高額“分手費”話題。歐盟表示，除非“分手費”問題解決，否則不會與英國討論簽訂貿易協定。高額分手費似一記重拳，試圖打亂特蕾莎·梅脫歐的節奏。

“分手費”涵蓋了英國以往做出的眾多尚未兌現的承諾，歐盟希望英國承擔這些承諾，并支付歐盟官員的養老金，包括愛爾蘭救助貸款在內的救助金，以及用于基礎設施建設的資金等，共計600億歐元。據英國歐洲改革研究中心近期的報告，600億歐元的“分手費”超過了英國每年的國防預算。

高額“分手費”立刻遭到英國的反對，指責歐盟漫天要價。英國政府律師認為，英國沒有法律義務支付任何費用。特蕾莎·梅表示，英方準備履行承諾支付一定數目的“分手費”，但不會支付2016年11月以后開始的基礎設施項目的建設費用。

英國更是提出，作為40多年來向歐盟上交會費第二多的成員國，英國應該從歐盟財產中分得一杯羹，希望在脫歐后分得200億歐元財產，以彌補其對歐盟的債務。

財務問題糾纏不休，勢必影響整個談判的進程。英國脫歐還要面臨移民問題，主要指勞動力流動性問題。

特雷莎·梅認為，英國邊界對移民的疏松程度，是影響英國經濟健康的重要因素。她重申了致力于減少數以萬計移民的目標，然而英國衛生、建筑、酒店服務和農業部門等，大量依靠歐盟農民工，一下子切斷與歐盟的關系，將導致勞動力短缺，勢必對英國經濟不利。因此，英國傾向于與歐盟就移民問題簽訂一個持續幾年的過渡安排，并建立一個類似目前針對非歐盟移民的簽證系統。

金融業談判最具挑戰，因為任何不利于英國的談判前景，都將損害倫敦作為國際金融中心的地位。對此，特蕾莎·梅在給歐盟的“分手信”中稱，希望英國與歐盟最終簽訂的協議涵蓋金融服務業。

脫歐的后續代價

在全球化的時代潮流下，選擇分裂，脫歐談判雙方都不可避免要承受代價。脫歐談判能否按照《里斯本條約》第50條設定的兩年內完成，尚不得知。而持久的談判，將導致歐洲市場一段時間的不確定性，同時會嚴重影響投資者信心，還會增加歐洲乃至世界金融市場的波動。

可以確定的是，如果達成最終的協議，必定需要歐盟與英國的相互妥協、折衷。但是為了防止其他歐盟國家效仿英國脫歐，歐盟妥協的空間相對小，英國妥協空間相對會大，以求得脫歐的成功。

與歐盟“離婚”后，英國將喪失在歐盟機構中扮演的角色，對歐盟的影響力會弱化，失去針對部分歐盟企業制定貿易規則的權力，可能從此無法以優惠條件進入歐盟這個最大的外部市場。

據英國國家經濟和社會研究所報告，離開歐洲單一市場后，英國與歐盟的貿易總額將下降22%至30%。英國脫歐后，大筆歐盟資金撥款的喪失，將使若干行業受到影響，特別是在大學和新興生物技術公司的研究和開發領域。英國科技產業會擔憂無法從歐盟獲得熟練工人。數據顯示，在2009年至2015年之間，英國約1/6技術部門新員工來自歐盟的其他國家。

英國建筑業也會受到影響。根據皇家特許測量師學會的統計，英國近18萬建筑工人中，大約8%來自歐盟其他國家。在該行業面臨年齡、技能危機的背景下，“硬脫歐”將拉響勞工風險警報。此外，一旦英國脫歐，貿易遵循WTO制定的關稅規則，農業部門也要承受不小的損失。

這場“離婚”還刺激蘇格蘭計劃再次舉行脫英公投。盡管英國國會不愿再給脫英公投以合法性支撐，但蘇格蘭首席大臣不依不饒：“這回情況完全不同，因為當年投票支持留在英國的蘇格蘭人，是投票支持英國作為歐盟成員國，但如今情況已非如此。”

總之，這場“離婚”談判種種的不確定性以及風險因素，決定了英國與歐盟博弈的激烈和焦灼，使得英國脫歐之路勢必行之艱難。