公路養(yǎng)護體制及運行機制改革的研究

張齡

摘 要：如今，社會的運轉、我們的生產生活離不開公路，公路的長期使用離不開公路養(yǎng)護。改革公路養(yǎng)護體制和運行機制對為我國社會經(jīng)濟服務和保障人民群眾方便出行具有重要的意義。筆者結合理論知識和多年的社會實踐經(jīng)驗談談如何進行公路養(yǎng)護體制及運行機制的改革。

關鍵詞：公路養(yǎng)護體制；運行機制；改革

自改革開放以來，我國的交通事業(yè)迅速發(fā)展，高速公路的通車里程越來越長，到2016年底，我國的高速公路通車里程達到460萬公里，隨著高速公路逐漸普及，國家對高速公路的養(yǎng)護提出了更高的要求，原有的公路養(yǎng)護體制已經(jīng)很難保障我國高速公路的長期穩(wěn)定的通行。

1 公路養(yǎng)護概述及體制介紹

1.1 公路養(yǎng)護概述

眾所周知，隨著經(jīng)濟的發(fā)展，我國的車輛越來越多，尤其是私家小轎車的數(shù)量年增長率不斷上升，這就使得公路上的車流量不端增加；而且隨著工農業(yè)的發(fā)展，汽車的荷載量也在持續(xù)上升，公路在汽車荷載的反復作用下就會受到磨損或毀壞，公路原有的使用功能就會受到影響；其次，公路還會受到雨、雪和風等自然天氣的破壞，使公路的使用壽命縮短。如果經(jīng)常對公路進行養(yǎng)護，有利于我國交通運輸業(yè)的發(fā)展，是保證我國各地區(qū)商品和國民流動的重要保證。所以，對公路定期進行養(yǎng)護是非常有必要的。在部分人的觀念中，公路只包括路基、路面、橋梁、隧道和涵洞。其實除了路基、路面等上述內容還包括防護工程排水設施和附屬設施。

而我們經(jīng)常說的公路養(yǎng)護就是為了保持公路的正常運行運用先進的科學技術和手段對公路進行經(jīng)常性的科學保養(yǎng)和維修，或者是對已有的工路進行加固或增建來延長使用壽命。我國把公路養(yǎng)護的分類按養(yǎng)護作業(yè)范圍和工作量劃分，分為小修保養(yǎng)、中修、大修和改善四類，而國際道路會議常設協(xié)會于1983年建議，公路養(yǎng)護統(tǒng)一劃分為日常養(yǎng)護、定期養(yǎng)護、特別養(yǎng)護和改善工程四類。

1.2 昆明市公路養(yǎng)護體制介紹

1987年10月，國務院發(fā)布《中華人民共和國公路管理條例》。《條例》中明確規(guī)定：”公路管理工作實行統(tǒng)一領導、分級管理原則；國道、省道由省、自治區(qū)、直轄市公路主管部門修建、養(yǎng)護和管理，縣鄉(xiāng)道分別由縣鄉(xiāng)人民政府負責修建、養(yǎng)護和管理”。全國各省、市、區(qū)都在根據(jù)自身的實際情況調整公路養(yǎng)護管理體制，逐漸形成了”統(tǒng)一領導、分級管理、管養(yǎng)一體”的公路養(yǎng)護體制。在這種體制下，國省道干線公路實行垂直管理，公路養(yǎng)護及管理工作直接在省交通廳和省公路局的領導下進行，縣鄉(xiāng)公路由各地方縣政府自行管理。

21世紀初期，交通部提出公路養(yǎng)護改革的基本原則是“事企分開、管養(yǎng)分離”，總體方向是“市場化、社會化、專業(yè)化”。1995年，交通部在合肥市召開了全國公路養(yǎng)護工作會議，在會議中，公路養(yǎng)護改革方向要向市場化發(fā)展，達成了初步共識，公路養(yǎng)護運行機制市場化改革邁出了第一步。1998年，在福州會議上，黃鎮(zhèn)東部長進一步明確要深化公路管理體制改革，提出了“改革養(yǎng)護體制，提高公路養(yǎng)護質量和效率”的改革任務。

隨著改革的不斷深入，公路建設的施工、設計、監(jiān)理先后實行市場化，但是公路養(yǎng)護改革受多種因素的影響，沒有突破原有體制機制的束縛，公路系統(tǒng)仍然是帶有部分計劃經(jīng)濟模式的管理體制。2005年，根據(jù)國務院辦公廳發(fā)布的《農村公路管理養(yǎng)護體制改革方案》，市場化養(yǎng)護逐步被引入各省農村公路養(yǎng)護改革的實踐中。

昆明作為云南省的省會城市，是云南省的政治、經(jīng)濟、文化和交通中心，市內道路總長達到15000多千米，京昆高速、滬昆高速、廣昆高速和昆曼高速等紛紛開通。國省干線公路是公路網(wǎng)的主骨架，承擔著全市70%的交通量，對全省乃至周邊省市的經(jīng)濟發(fā)展具有十分重要的意義，應該首先保暢通的公路；縣級及縣級以下的公路作為干線公路網(wǎng)的補充和延伸，對溝通城鄉(xiāng)物資交流，促進農村經(jīng)濟發(fā)展和脫貧致富，具有重要意義。公路規(guī)模的逐漸擴大使我們昆明公路養(yǎng)護中心感覺到很大的成就感，但也讓我們?yōu)樵鯓痈母锕佛B(yǎng)護體制和運行機制來適應公路規(guī)模不斷擴大的局勢深思。

2 當前公路養(yǎng)護體制和運行機制存在的問題

2.1 政企不分

現(xiàn)如今，我國實行的公路養(yǎng)護制度是政企合一的體制，按照計劃經(jīng)濟的要求和“統(tǒng)一領導、分級管理”的原則建立起來的。這種體制主要有兩種模式：一是“條管”（即“條條管理”）模式，二是“塊管”（即“塊塊管理”）模式。

“條管”模式，即絕大多數(shù)是由省級公路管理機構直接負責國道、省道及部分重要縣道的建設、養(yǎng)護和其他管理。由省公路管理機構對地市公路管理機構、縣公路管理機構的人、財、物實行垂直管理。縣鄉(xiāng)道路則以地（市）交通部門為主實施規(guī)劃、設計、建設和養(yǎng)護管理，省公路管理機構給予其技術指導和一定的資金補助。

“塊管”模式，即省公路管理局只是在業(yè)務上對各地市公路管理機構實施歸口管理和指導。地市公路管理機構的人、財、物均在地方政府，受各地市交通局管理。養(yǎng)路費由省交通廳根據(jù)收入情況，在各地市間切塊包干，建養(yǎng)計劃按區(qū)域制定并落實。地市以下的公路管理體制由各地市人民政府確定，一般來說包括兩種，即地市以下垂直管理和條塊結合管理。

公路管理機構不僅代表政府實行公路管理的行政職能，而且負責公路設計、施工和養(yǎng)護等生產任務，這就使得生產按計劃安排，工作人員形成大鍋飯、鐵飯碗的思想，公路養(yǎng)護的工作呈好投入、低產出的狀況。公路管理機構和設計、施工和養(yǎng)護等生產性單位都長期依靠收取的養(yǎng)路費來開展工作，公路養(yǎng)護的生產性單位長期依附于管理機構，生產積極性不高，沒有競爭機制，欠缺活力和生機活力。整體上來說，公路的管理只能和養(yǎng)護職能都沒有得到最好的發(fā)揮，公路養(yǎng)護的效益得不到顯著提高。

2.2 公路養(yǎng)護的機械化水平不高

早期的公路多是土路或低級路面，橋涵以木制和石砌為主，交通量也很小，故養(yǎng)護技術比較簡單，要求也不高。隨著交通量的增長，高級路面以及高速公路的出現(xiàn)，養(yǎng)護技術要求也不斷提高。為此，各國都制定了養(yǎng)路條例，如蘇聯(lián)制定有公路養(yǎng)護技術規(guī)范，日本制定有道路養(yǎng)護維修綱要，美國有公路養(yǎng)護手冊。

美國的公路養(yǎng)護重在科技高速公路多使用多功能養(yǎng)護車、通用底盤配置多尾機等高效專用設備進行養(yǎng)護。這些設備由于造假高昂，還需要專業(yè)的技術人員操作，還沒有大量的引進這些先進的設備。近幾年，我國的公路養(yǎng)護大部分還是靠人力來完成的，使用的機械化工具較少，養(yǎng)護公路的理念相比較國外的養(yǎng)護理念來說略顯陳舊。對于我們單位，作為機械化養(yǎng)護應急中心，雖然近幾年，在政府的支持下引進了很多先進的機械設備用于養(yǎng)護公路，但是當公路發(fā)生突發(fā)事件時，我們的機械設備仍然滿足不了公路養(yǎng)護急需的要求，工程時間較長，耗費的人力、資金較大。如果能夠提高機械化水平，更能提高我們公路養(yǎng)護應急中心的辦事效率，減少人力、財力的消耗，提高效益。

2.3 養(yǎng)護隊伍龐大且人員素質有待提高

我國很多地方的高速公路仍然按照以前計劃經(jīng)濟體制下，以“統(tǒng)一管理，分級領導”原則設置養(yǎng)護處、養(yǎng)護科和養(yǎng)護工區(qū)等，養(yǎng)護體制的“政、事、企”還沒有徹底分開，使各地的養(yǎng)護機構重疊，工作人員遠遠超出了實際養(yǎng)護工作所需的勞動力，養(yǎng)護的經(jīng)費多被運用于支付工作人員的工作和各項事宜的支出。而且，由于建國初期國家政策的影響，公路養(yǎng)護屬于行政單位，部分從事養(yǎng)護得工作人員都存在鐵飯碗、大鍋飯的思想，他們的工作積極性不是很高，即使出勤工作也做不到盡職盡責。養(yǎng)護隊伍的工作人員文化素質還有待提高，缺乏擁有先進技術理念和手段的一線工作人員。原來的部分老員工沒有樹立終身學習的觀念，創(chuàng)新意識薄弱，無法滿足公路養(yǎng)護對工作人員的技術要求。這些現(xiàn)象使公路養(yǎng)護的工作達不到預期目標。

3 公路養(yǎng)護體制改革措施

3.1 實行事企分開，成立專業(yè)的公路養(yǎng)護工程公司

將公路的管理和養(yǎng)護分開、事業(yè)與企業(yè)分開，各省、市和縣公路管理機構按照一定的條件和程序，對公路工作人員重新進行分配，對于沒有合適的管理崗位的工作人員安排進入養(yǎng)護公司，擴大養(yǎng)護公司的規(guī)模。公路養(yǎng)護公司要獨立于公路管理機構，按市場化的運作方式運轉，自主經(jīng)營、自負盈虧，并且要通過公平公正的招投標爭取養(yǎng)護工程。

首先，要建立一個完全公司法意義上的法人主體。成立有限責任公司或股份有限責任公司。

其次，養(yǎng)護公司的所有制形式要合理：公司的資產結構、股權設立要符合我國的實際情況。一定要根據(jù)當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展情況來制定。處理好國有資產和民營資產的關系最大限度的提高資金使用效率。所以不要以公司的所有制形式來判定公司的先進性。國有的資產所占的比例可以大于50%，民營資產也可以控股，職工也可以是股東。不能保守封閉也不能盲目的追求民營、實事求是因地制宜。目前我國公路養(yǎng)護公司的三種形式無論哪種形式都要以最好的完成公路養(yǎng)護工作為基礎。

最后，合作伙伴的選擇：一定要選擇有遠見顧大局的戰(zhàn)略合作伙伴。合作伙伴既要看到公路養(yǎng)護工程公司的潛在市場也不能只重眼前利益。因為公路是國民經(jīng)濟發(fā)展的重要基礎設施，公路具有公益性、整體性，世界各國也都把公路列入社會公益事業(yè)。公路具有商品的基本屬性：價值和使用價值。公路不具有商品的另一特性——可交換性。而且，公路也不具備競爭性。因此公路本質上不是商品，市場經(jīng)濟的一般規(guī)律也不適應公路事業(yè)的發(fā)展。公路事業(yè)屬于公益事業(yè)，公路事業(yè)的目的是服務整個社會，保證整個社會的正常運轉。

3.2 提高公路養(yǎng)護的機械化水平，引進新技術與新設備

公路養(yǎng)護相關的政府部門和養(yǎng)護企業(yè)應該切實貫徹“科技興交，科學養(yǎng)路”的方針。在政府的協(xié)助下，引進并采用先進的新技術、新材料、新工藝和新設備，積極推廣和發(fā)展公路養(yǎng)護機械化，對大、中、小三種類型的機械配套使用，最好以小型機械為主，一機多掛，盡量將人力從養(yǎng)護的人力勞動中解放出來，合理使用養(yǎng)護費用，提高公路養(yǎng)護工程的質量，保證公路的使用壽命甚至延長，以滿足公路交通事業(yè)的發(fā)展。

先進適用的養(yǎng)護技術，保證了公路的正常使用，規(guī)范、科學、高效的管理使公路的服務水平不斷提高。面向二十一世紀的公路養(yǎng)護管理，必須具備強大的技術支撐。

目前，我國高等級公路建設中普遍采用的改性瀝青技術、SMA路面技術、土工合成材料、乳化瀝青、稀漿封層等都是發(fā)達國家在公路養(yǎng)護過程中發(fā)展起來的，它們的推廣與使用，改善了公路橋梁等建筑的穩(wěn)定性和耐久性，達到了節(jié)約能源、降低成本，實現(xiàn)公路交通可持續(xù)發(fā)展的目標。

公路養(yǎng)護的主要特點是追求高效率、高質量、高效益，這要求養(yǎng)護機械應具有操作性好、自動化程度高、作業(yè)能力大、速度快、污染小的特點。實現(xiàn)養(yǎng)護機械化，除了部分引進國外先進的大型綜合養(yǎng)護機械外，必須不失時機的搶抓目前我國高等級公路大發(fā)展的機遇，立足養(yǎng)護機械的國產化，不斷提高公路養(yǎng)護機械的裝備率、配套率。

第一是學習、引進國外先進的機電液一體化技術、電子顯微技術。利用交通地理信息系統(tǒng)（GIS—T）促進公路養(yǎng)護管理現(xiàn)代化。由于交通地理信息系統(tǒng)可以將空間信息數(shù)字化，并使這些信息可視化，通過功能強大的軟件，可使公路沿線三維空間分析直觀簡明，數(shù)據(jù)管理便捷高效，為公路養(yǎng)護和運營提供大量、及時、準確的數(shù)據(jù)信息，為公路交通的發(fā)展、科學管理和決策提供依據(jù)。

第二是養(yǎng)護機械向大功率、多用途的方向發(fā)展，提高機械的使用效益，適應高等級公路安全、快捷的作業(yè)要求。引進國外先進的加工設備和工藝技術，提高養(yǎng)護機械的制造技術和工藝水平，提高產品質量及機械性能的可靠性，延長使用壽命。

第三是利用高科技檢測技術促進工程質量監(jiān)測和公路養(yǎng)護智能化，通過利用高精度傳感器、雷達技術等高科技手段，實現(xiàn)人工檢測向自動化檢測發(fā)展，由破損類檢測向無損檢測技術發(fā)展，使公路質量的檢測、評估和病害分析更加快捷，使公路養(yǎng)護更加合理經(jīng)濟。第四是加強養(yǎng)護機械的組織管理，建立養(yǎng)護路段的養(yǎng)護檔案，使施工文字化、電子化，使病害路段擁有自己的電子病歷、科學的完善養(yǎng)護工程竣工資料的規(guī)范并實現(xiàn)軟件管理。從而減少養(yǎng)護成本。

3.3 精簡公路養(yǎng)護隊伍，提高員工素質

從業(yè)人員的整體質量是進行公路管理體制改革的重要。需要做到一下幾點：

一要建立新的用人制度，完全按企業(yè)的制度執(zhí)行，干部能上能下，擇優(yōu)聘用；工人公平競爭，擇優(yōu)上崗建立擇優(yōu)聘用的用人制度。傳統(tǒng)的養(yǎng)護用工制度改革需進一步深化，管養(yǎng)分離沒從根本上徹底打破吃“大鍋飯”現(xiàn)象，養(yǎng)路工人等、靠、要的思想還一定程度的存在。要想從源頭上解決這種現(xiàn)象，必須打破傳統(tǒng)的用工界限，對現(xiàn)有的老養(yǎng)護工人采取工齡贖買、內退、轉崗分流等辦法逐步過渡到全員聘任制。吸引一批文化水平高，有一定專業(yè)或管理知識的新型養(yǎng)路工人，直接引入聘任制，同時要根據(jù)不同的季節(jié)雇傭一些臨時工人。最終形成員工兩種結構：一是有文化、有專長的聘任制工人；二是雇傭的臨時工人，從而徹底打破傳統(tǒng)的用工界限，實行市場化管理。使企業(yè)甩開養(yǎng)路還要養(yǎng)閑人的不利處境。

二要建立完善的職工培訓制度。養(yǎng)路職工的素質有待于提高，知識的更新與積累沒有引起重視，變成了巧活干不來，專業(yè)活干不懂的局面，這已成為今后一個時期制約公路養(yǎng)護發(fā)展的關鍵因素。改革能否成功關鍵在人，所以必須在提高人的素質上下功夫，要加強養(yǎng)護職工的培訓和學習，要對他們進行新形勢、新任務、新知識、新技能的教育，更新知識，提高技能。有一部分高速公路養(yǎng)護人員原來都是事業(yè)或管理機構的轉崗人員養(yǎng)護公司一定要加強對他們的專業(yè)技術培訓。

三要施行績效制分配制度。將工資與養(yǎng)護工程的數(shù)量、質量掛鉤，按勞計酬；獎勤罰懶的分配機制。在養(yǎng)護作業(yè)時，養(yǎng)護人員要發(fā)現(xiàn)問題，解決問題，這就需要相應的分配制度相支持。干多干少都一樣，干好干壞都一樣，就會影響?zhàn)B護人員的工作積極性，直接影響高速公路的通行質量。因小問題造成大問題，甚至讓小修變中修，中修變大修，工作積極性低下，員工精神面貌渙散。

通過深化改革人事用工制度，面向全社會，招收高素質、專業(yè)能力強和擁有先進技術和工作經(jīng)驗豐富的有能力的養(yǎng)護工人；其次對現(xiàn)有的老資歷的、工作效率相對較低的養(yǎng)護工人采取轉崗分流、工齡贖買等方法做好對老舊員工的安置工作；最后，建立公路管理機構、養(yǎng)護公司內部競技獎勵的機制，養(yǎng)護公司的管理部門根據(jù)各個崗位的特征安排相應的任務，對于積極完成任務或超標完成任務，對養(yǎng)護公路的工作提出新的生產技術和有利于發(fā)展的創(chuàng)新想法的員工給予物質獎勵。無論是公路管理機構還是養(yǎng)護企業(yè)，都要定期對員工進行技術、文化培訓，激勵他們樹立終身學習的觀念，提高自身素質和專業(yè)的知識能力。

4 結語

養(yǎng)護體制改革是一項全新的事業(yè)，全國各地的經(jīng)濟發(fā)和社會發(fā)展情況又不一樣。因此，養(yǎng)護機制改革不可能設立一種模式，改革公路養(yǎng)護體制必須要堅持以《公路法》為改革依據(jù)，貫徹“預防為主，防治結合”的方針，以“三個有利于”為標準，以建立社會主義市場經(jīng)濟體制為要求，加強管理，提高公路養(yǎng)護的效率，實行政企分開，提高公路養(yǎng)護的機械化水平和精簡機構，提高公路養(yǎng)護人員的專業(yè)水平和工作積極性，構建一個合理的公路養(yǎng)護體系，促進我國交通運輸業(yè)和經(jīng)濟的發(fā)展。

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