從油氣體制改革意見中讀出深意

一直以來，石油天然氣體制改革始終是我國能源體制改革的中心環節，無論改革的廣度、深度還是敏感度，都始終是我國能源體制改革大局的重中之重。此次石油天然氣體制改革早在2014年就已經開始醞釀，然而受國內經濟放緩、國際油價走低等多重因素影響，改革難度增加。

2017年5月21日，新華社刊登出了《關于深化石油天然氣體制改革的若干意見》（以下簡稱《意見》）新聞稿。

從上一輪石油天然氣行業體制改革至今，經歷了近20個年頭。伴隨社會經濟的持續發展，石油天然氣行業的環境與20年前相比發生了根本性變化。此時推進石油天然氣體制改革至少有以下優勢：

一是政策推動。十八屆三中全會明確提出經濟體制改革是全面深化改革的重點。會議明確了改革方向和改革任務，能源領域的體制改革成為關鍵。而石油天然氣行業是能源領域的重要組成部分，此時推動石油天然氣體制改革，正當其時；二是環境寬松。當前，我國經濟進入新常態，全國石油天然氣總體供需狀態平衡，資源獲取較以往更為容易，產業發展也不會像過去那樣出現大幅波動現象。這也為改革創造了一個相對穩定的內外部環境；三是技術升級。隨著石油天然氣交易中心、勘探煉油新技術、清潔化生產等技術平臺的建設和完善，為石油天然氣體制改革提供了較好的技術支撐；四是社會訴求。隨著經濟社會的持續快速發展，石油天然氣行業目前的體制機制已經無法完全滿足市場需求，能源問題成為我們近幾年大家關注的焦點。我們看，占據媒體版面和時段的主要問題是什么呢？有煤電矛盾、天然氣供需矛盾、棄風、棄光、棄水、水電發展之爭、能源價格之爭、核電重啟之爭、特高壓之爭等。解決這些問題歷來有兩種辦法，即行政和改革的辦法。行政的辦法并非沒有效果，但總體來講是權宜之計，不能從根本上解決問題，所以，最終要用改革的辦法，才能標本兼治。隨著改革的社會共識不斷增加，社會各界對推進和加快石油天然氣體制改革的訴求也越來越高。在這個時間啟動改革，應該說是大勢所趨。

應該說，《關于深化石油天然氣體制改革的若干意見》（以下稱意見）比較深入地詮釋了十八屆三中全會《決定》中關于石油天然氣行業改革的要求，內容很全面，目標很明確，邊界很清晰。有以下亮點：

亮點一，既要發揮市場配置資源的基礎作用，也要用足、用好政府作用。石油天然氣體制改革的基本方向仍然是市場化，我們要用好“看不見的手”，通過在油氣生產、銷售側引入市場競爭機制，形成合理的價格形成機制，還原企業、消費者的市場主體地位和油氣的商品屬性，促進資源的優化配置和高效利用。

同時，我國油氣行業是一個具備高度特殊性和復雜性的領域，在引入“看不見的手”以提高資源配置和利用效率的同時，還需要強化政府的科學監管。因此改革路程中，我們需不斷完善石油天然氣監管機構、措施和手段，改進政府監管方法，提高對技術、安全、交易、運行等方面的科學監管水平。

亮點二，《意見》提出以上游開放為突破口，推動礦權開放增加天然氣供給。各國經驗表明，油氣產業上游改革是行業改革的重要步驟，目前，在我國石油天然氣開采領域的壟斷嚴重，基本被國有大型石油公司所壟斷，其他市場參與者數量較少，占而不采現象嚴重。《意見》指出在保護性開發的前提下，允許其他市場主體參與常規油氣勘查開采。這說明國家已經準備在部分尚未登記的常規區塊上放寬市場準入限制，將按照公開招標發放許可證等方式鼓勵各類資本進入上游市場。《意見》提出實行勘查區塊競爭出讓制度，并實行更加嚴格的區塊退出制度。這勢必進一步推動存量礦源盤活，對閑置礦源的情況進行有效治理，形成油氣區塊管理的良性循環。同時，鼓勵國有油氣公司將其持有的油氣資源探礦權、采礦權用于與民營企業的合作，將更有利于加快國內油氣發現和開采。上游氣源壟斷的打破必將促進天然氣源頭的競爭，從而增加供給，提高資源配置效率，為中下游的市場化改革創造條件。

亮點三，氣干線管道、省內和省際管網均向第三方市場主體公平開放。“十二五”期間，國家出臺了油氣管網公平實施辦法等政策，但收效甚微。就我國在用的天然氣管網而言，正是由于公平準入難以落地，部分企業的天然氣資源無法順利借助管道運輸，才造成天然氣管道利用效率低和終端價格較高。此次提出干線、省內和省際管網公平開放，是對公平準入最直接的舉措。將有利于實現規模效益，有利于減少管道運輸層級，有利于鼓勵進口LNG，有利于減少加價過高的現象。

亮點四，《意見》提出加快油氣交易平臺建設。天然氣交易中心的建設，既是天然氣價格市場化改革的重要成果，又是深化改革的重要支撐。2016年11月，上海石油天然氣交易中心正式運營。在將近1年的試運行期間，交易中心已經為天然氣行業供需雙方初步搭建起了交易平臺，為管道天然氣、LNG交易創造了條件，為市場提供需要的流動性，允許市場參與者對沖風險，在滿足市場需求的同時有效調節供應，通過市場供需來形成真正的天然氣價格。而讓市場決定價格，這正是能源市場化改革的一部分。上海石油天然氣交易中心的建立實現了我國天然氣交易平臺從無到有的跨越，但我國地域廣袤，不同區域天然氣來源多樣，成本差異大，僅一家交易中心難以反映這種差異性的價格。2017年1月，重慶石油天然氣交易中心掛牌成立，成為國家支持有條件的地區建設天然氣交易中心的又一創舉。隨著我國天然氣交易中心的發展，其將在東亞、亞太乃至世界天然氣市場發揮越來越大的影響力，讓世界更加了解中國天然氣市場，讓中國天然氣市場進一步融入全球。

亮點五，“增強活力”是搞好國有企業的本質要求，“加強監管”是搞好國有企業的重要保障。《意見》中提出“完善油氣企業法人治理結構、推進企業專業化重組整合和瘦身健體，并剝離辦社會職能和解決歷史遺留問題”。推進天然氣體制改革，并不是要求國有企業退出天然氣行業，而是要讓國有企業成為合格的市場主體，同時創造公平競爭的市場環境。要使國有油氣企業成為合格的市場競爭主體，培育具有國際競爭力的現代能源企業，必然要求進一步完善企業法人治理結構并規范董事會建設，減少管理層級，剝離其仍在承擔的大量政府職能，依法平等的接受政府的監管，平等的享受政策主管部門的各種能源政策優惠。

亮點六，明確參與儲備調峰設施建設運營的主體職責，提出建立天然氣儲備調峰政策和分級儲備調峰機制。《意見》中提出，鼓勵社會資本參與儲備設施投資運營，建立天然氣調峰政策和分級儲備調峰機制，明確政府、供氣企業、管道企業、城市燃氣公司和大用戶的儲備調峰義務與責任。

長期以來，我國天然氣儲備能力較弱，2016年儲備能力僅為全年消費量的3%左右，而全球平均水平為12%左右。完善儲備設施投資和運營機制，首先會吸引部分社會資金投入天然氣儲備領域，增加天然氣儲備量，為我國的天然氣供需平衡提供有力保障；其次，分級儲備調峰機制的建立，將進一步明確政府、企業所承擔的儲備職責和權利，并給予企業在儲備價格和氣源儲備渠道等方面的有利政策，激發企業建設天然氣儲備調峰設施的積極性；最后，明確政府、供氣企業、管道企業、城市燃氣公司和大用戶的調峰供氣責任，有利于各方在天然氣調峰儲備設施的建設、運營和管理中準確找好自己定位，做到各司其職，為做好調峰保障工作提供了堅實基礎。

當然，《意見》只是一個綱領性和指導性文件，真正落實《意見》內容、深化體制改革、實現改革目標，還需要各方面的政策法規、操作文件來配套。

（作者簡介：呂淼，供職于北京燃氣集團公司，本文觀點與作者供職單位無關。）