對規范無人機管理工作的幾點思考

胡鋼鋒

在無人機技術發展和市場需求牽引的共同作用下，全球無人機數量近年來呈爆發式增長，產品質量穩步提升，應用領域不斷拓展，發展勢頭十分強勁，同時也帶來一定的安全問題。對于如何管理無人機，社會上存在“寬松引導”“管大放小”“嚴管嚴控”等多種不同聲音。由于無人機種類繁多、技術復雜、使用需求差異大，必須合理分類、管放結合、有序引導、科學規范，才能促進無人機業態良性發展。

黨的十九大報告強調，要提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業化水平。這為新時代加強社會管理各方面各領域工作提出了總體要求，也指明了努力方向。近年來異軍突起、迅猛發展的無人機使用管理問題，成為當前社會管理工作亟待探索解決的一個重大課題。據不完全統計，我國現有無人機制造企業就超過1000家，無人機保有量達100余萬架，消費級產品穩居國際第一梯隊，銷售份額約占全球70%。但無人機快速發展也帶來了相應問題，如“黑飛”幾近常態，影響公共安全、航空安全和社會管理，甚至在一定程度上影響到國家安全。數據顯示，僅今年4月21日下午2時至5時，成都雙流國際機場就先后出現3起無人機擾航事件，直接導致58個航班備降、4架飛機返航、100%航班延誤、超過1萬名旅客滯留。如何規范和加強無人機管理，已經成為不可回避、十分緊迫的重要問題和難題。對此，業內爭論較多，分歧很大。有觀點認為應當適應社會需要實行寬松管理，有觀點認為應當參照槍支、管制刀具或者汽車進行管理，甚至有的提出按照有人駕駛航空器模式進行統一管理等。筆者認為，無人機的迅猛發展適應了無人機市場消費應用多元化的趨勢，適應了社會勞動生產升級換代的需要，適應了人民對美好生活的向往，是新時代、新業態、新技術、新市場的重要表現。我們應當順應這種潮流，以新理念、新模式、新機制、新規章來規范和加強無人機運用管理，疏堵結合，管放有度，盡快建設具有中國特色的無人機科學管理之路，當前緊要的是做好以下基礎性工作。

科學界定無人機范疇

無人駕駛航空器種類很多，包括航空模型、遙控駕駛航空器（不含遙控航空模型，下同）、自主航空器、無人駕駛自由氣球，甚至系留氣球、風箏、孔明燈等。由于遙控駕駛航空器和自主航空器屬新興事物，國際民航組織和有關國家均沒有給出準確規范稱謂，美國因沒有區分清楚此類航空器與航空模型的區別，導致官方頒布的登記制度違反上位法，今年上半年曾發生法律敗訴事件，國際民航組織目前僅以跨國飛行的遙控駕駛航空器為主體研究對象。無人機究竟應當如何界定更為恰當，似應結合我國的具體情況，尤其是普通民眾的廣泛認知，進行思考定位。一般而言，我國民眾認為無人機既不包括航空模型，也不包括空飄類航空器，而是特指具有智能飛行能力的無人駕駛航空器，即遙控駕駛航空器和自主航空器。新華字典將“機”解釋為“由許多零件組成，可以做功或有特殊作用的裝置設備”；將“器”解釋為“用具的總稱”，可見“機”是“器”的子類。當把“無人機”視作具有指令與控制鏈路回傳遙控站（臺）功能或者能夠按照預先設定計劃自主飛行的無人駕駛航空器時，其必然是無人駕駛航空器的子類。這種航空器最典型的運動特征是具有動力和超視距正常飛行能力，不同于僅限目視視距內運行的航空模型，也不同于無動力、主要隨風飄移的空飄類無人駕駛航空器。我們必須首先準確界定無人機概念的內涵外延，才有可能做到管理對象清楚、部門職責清楚、用戶權利和義務清楚。

(上)遙控航空器。

(下)航空模型。

掌握不同類型無人機運行特點

一般情況下，無人機裝有飛控系統，依靠遠程遙控或自動駕駛完成飛行，智能化程度比較高，且人機分離，安全風險主要危及第三方。在不限制無線電發射功率、動力大小和控制高度的情況下，飛行高度和距離可以達到很高很遠的水平。就消費需求而言，最簡單的無人機可能僅作為會飛的玩具，有的僅作為近地、短距離飛行的“自拍神器”，還有的僅作為短距離物流配送的空中載體，主要通過對其無線電發射功率、續航時間和飛行高度進行設定限制，使之滿足短距離、近地高度運行的需要。在軍事和工業科研領域應用的無人機，通常需要具備載荷大、航程遠、高度高、耐受性好等飛行性能，某種程度上類似通用航空飛機（直升機），甚至中小型運輸機或戰斗機。在農林植保、電力巡線、遙感測繪、反恐維穩、搶險救援等領域應用的無人機，通常通過裝載特殊設施，發揮其他裝備難以替代的重要作用。

借鑒國外有關經驗做法

各國普遍重視無人機管理工作，紛紛采取有力措施加強監管，力爭不束縛其健康發展。據不完全統計，歐盟18個成員國和美、日、加等總計30多個國家頒布了無人機管理法規。總的來看，已出臺法規的國家，基本是按照“管住該管的，放開該放的”原則統籌設計法規體系，規范管理內容。例如，歐盟將無人機分為開放類、特許運行類和審定類（簡稱“三分類”法）進行管理。其中，開放類無人機運行無需民航當局授權，但需在界定的邊界內運行；特許運營類無人機引入了合規聲明、輕型無人機運營人合格證（LUC）的概念，以風險評估（SORA）為基本手段進行管理；審定類無人機采取類似有人機的監管方法。美國對0.25kg以下無人機不做任何管理要求；對最大起飛重量小于25kg的非娛樂用途無人機按照小型商業無人機使用規章（107部）管理；對公共用途無人機，按照“豁免或授權證書”（COA）管理；對其他無人機，按照特定無人航空器系統特殊規則管理。日本規定，重量不大于0.2kg的無人機免受《航空法》限制。這些規章制度在實際管理中都發揮了積極作用，有效調整和規范了個人、企業法人、國家機構在無人機管理使用中的關系，值得我們借鑒。

深入研究管放結合的思路措施

規范和加強無人機管理，應當堅持問題導向原則，從發生無人機墜落、空中撞擊其他航空器等極端情況可能產生的危害入手，確定哪些該“管”，哪些該“放”。對于運行過程中幾乎沒有危害的無人機，實施“放開”管理，對于運行過程中可能產生較小危害、安全總體可控的無人機，實施“寬松”管理，類似于國際上對開放類無人機的管理；對于風險較大甚至可能造成重大危害的無人機，以及運行風險不大但安全把控不易的無人機，建議給予“嚴格”管理措施，類似國際上對審定類無人機的管理。

不同類型無人機運行特點不同。

表1 無人機“五分類”法

在上述工作基礎上，筆者認為，從我國的實際國情出發，可以借鑒多數國家按重量分類、區分運行場景進行限制的做法，綜合考慮重量和飛行高度、速度、距離各基本要素對無人機進行綜合分類。鑒于航空器適航與制造管理、人員資質要求、空域使用、飛行計劃申請等各方面不同，參照國家民航局已發布施行的規章制度，建議把無人機分為一、二、三、四、五類（簡稱“五分類”法）。其中：一類無人機，指空機重量不大于0.25kg，飛行高度低、距離近、速度小的遙控駕駛航空器；二類無人機，指空機重量不大于4kg，飛行高度、距離分別控制在120m、1000m左右，飛行速度不大于一定數值的遙控航空器；三類無人機，指空機重量不大于15kg的無人機；四類無人機，指空機重量大于15kg、不大于116kg的無人機；五類無人機，是指空機重量大于116kg的無人機。

針對上述五類無人機，具體管理上可以采取不同的模式要求。例如，在制造管理方面，一、二、三類無人機實施質量安全認證，四、五類無人機實施適航管理。在注冊登記方面，除一類無人機以外，均應實名登記，具有跨境飛行需求的無人機還應進行國籍登記。在飛行管理方面，把一類無人機視作玩具自行車，除特殊管控區域外可予自由飛行；把二類無人機視作自行車或電動自行車，給予較為寬松管理，在滿足管理方可監視、飛行高度低并為禁限飛區以外等條件時，可予臨近自由飛行；把三類無人機視為摩托車；把四類、五類無人機視為汽車，均按當前有人駕駛航空器飛行管理模式進行嚴格管理。如把“五分類”法與“三分類”法對比，則一、二類相近于開放類，三類近似特許運行類，四、五類即為審定類。“三分類”法的優點是分類簡單，便于記憶；不足是運行管理復雜，對重量雖輕但速度大、高度高、潛在危害較大的無人機不好把控，有的還需建立專門評估機制和評估機構來具體審定連帶安全管理責任。“五分類”法的優點是分類清晰，直接對應產品性能指標，有利于疏解數量龐大的消費級無人機飛行，聚焦管理潛在危害性較大的無人機，避免“一刀切”“一放就亂、一統就死”。當然，隨著無人機技術和性能的快速發展，特別是智能化水平和避障能力的不斷提升，相應的管理規定也要及時更新，以不斷滿足各方需求、促進規范有序發展。

結束語

“疏堵結合，管放有度”是無人機管理工作的目標，隨著基礎性工作的不斷推進，涉及無人機管理的相關法律和規章將越來越健全和完善。規范的無人機管理工作將引導無人機行業健康有序發展，滿足人民對生活和生產活動的需求，為國民經濟帶來新的增長點。 ■