建設現代職業教育亟須推進系統性改革

◎中國財政科學研究院課題組

建設現代職業教育亟須推進系統性改革

◎中國財政科學研究院課題組

本文分析了職業教育面臨的深層次問題及其成因，如社會認同度不高、辦學基礎薄弱、經費投入長期不足和校企合作難以深入等，提出建設現代職業教育是個系統工程的觀點，建議多部門分工合作，推進系統性改革，形成有利于職業教育發展的法律環境、社會環境；政策上加強統籌協調，創新政府支持方式等。

現代職業教育；系統性；體制機制改革

職業教育是國民教育體系和人力資源開發的重要組成部分，發展職業教育有助于發展經濟、促進就業、改善民生和實施精準扶貧，其地位和作用正不斷提升和拓展。

建設現代職業教育任重道遠

1.基礎薄弱

（1）社會認同度低。受用人機制和“學而優則仕”等觀念影響，社會“人才觀”存在不同程度的偏差。一些地方熱衷宣傳“高考狀元”“娛樂明星”和“億萬富翁”，卻很少宣傳“勞動致富”“技能大賽”優勝者和“能工巧匠”典型。這種現實加劇了家長“望子成龍”“望女成鳳”的愿望，大家都想當“精英”、做“管理者”，不甘做“工匠”和生產流水線上的“螺絲釘”。此外，現在就讀職業院校的學生多是中考、高考低分錄取的，或者是往屆初、高中畢業生，大多來自農村和城鎮困難家庭。表明職業教育的吸引力不夠強，領導重視程度和群眾認同度亟待提高。

（2）辦學基礎薄弱。在中西部地區，絕大多數高職學院是原來的普通中專合并升格，中職學校由原來的普通高中改制轉型而來，發展基礎較為薄弱。如2015年湖南省教育事業發展統計顯示，中職教育生師比為24.88∶1，生均校舍面積13.79平方米，生均圖書19.18冊，而教育部2010年頒發的《中等職業學校設置標準》要求生師比為20∶1，生均校舍建筑面積不低于20平方米，生均適用印刷圖書不低于30冊。很多地區的部分高職院校低于教育部要求的普通高職院校基本辦學條件的標準。

（3）經費投入不足。部分職業院校辦學基礎薄弱、辦學條件簡陋的主要原因是地方財政和學校投入長期嚴重不足。《2014年全國教育經費執行情況統計公告》顯示，一些省份中職教育投入不僅未實質增長，反而呈現了下降現象。2014年某省中等職業學校生均公共財政教育事業費為7466.64元，在全國31個省（區、市）中位居倒數第六，相比2013年下降了14.86%，下降幅度全國第三，相對全國平均水平低1662.19元；中等職業學校生均公共財政預算公用經費2956.99元，在全國31個省（區、市）中位居倒數第六，相對2013年下降了29.97%，降幅全國第一，比全國平均水平低723.84元。

（4）政策落地不實。近幾年國家推行的一些保障職業教育持續健康發展的制度，雖然社會效應良好，但在部分地方落實還不到位。調查發現，職業院校教師編制標準、城市教育費附加、生均經費標準等在一些經濟基礎薄弱的地區落實情況并不是很理想。國家實施中職免費教育和助學金政策的一部分資金需要地方財政配套，而中西部地區部分財政特別困難的市、縣，中職助學金、免學費資金、國家和省職業教育重點項目建設等地方配套經費難以落實，導致這些地方職業教育發展動力不足，當地的職業學校不愿、不能或者不敢擴大招生規模，普職發展不平衡問題突出。據抽樣調查，2015年，湖南省普職分流比、招生比低于30%的縣市區占到了1/4，相對國家和湖南省高中階段教育“普職大體相當”的要求差距甚遠。

（5）校企合作、產教融合層次不高。校企合作、工學結合是培養高素質技術技能型人才的關鍵。盡管早在2012年各地紛紛出臺了促進“企校合作”的辦學意見，但調研發現，實際操作過程中，校企合作的政策執行力度不夠，約束性不足。“學校熱企業不熱”特征明顯。企業對參與技術技能人才培養培訓的積極性不高，校企深入合作、產教深度融合推進仍然比較困難。

（6）職業院校師資數量不足、結構不合理。一是教師數量不足。較多職業院校編制未能落實到位，據對某地53所公辦高職院校和158所中職學校抽樣統計發現，中高職院校缺編率達到2/3。二是結構不合理。一些職業學校文化課教師占比超過50%，既懂專業理論知識又懂實踐操作技能的“雙師型”專業教師卻不足20%；不少“雙師型”教師本身也存在專業對口、實踐操作技能持續提升困難的問題；職業院校教師隊伍的職稱結構、年齡結構存在不同程度的問題，教授、副教授和高級工程師、高級技師明顯不足。

2.癥結

（1）定位不清，導致職業教育發展政策過度依賴政府。雖然黨中央國務院清晰指出了職業教育的重要性和發展方向，但在具體政策實施中，仍缺乏創新思維，習慣以傳統的政府直接投入替代、以政府項目替代職業教育發展，忽視職業教育的社會屬性和市場屬性，忽視體制改革。這從職業教育發展的支出責任快速向政府集聚，而社會和市場對職業教育發展的積極性呈萎縮趨勢可以看出。

（2）環境欠佳，導致職業教育社會認可度低。這與傳統文化的影響有關，更多地受當前的職業教育體制影響。一是當前的職業教育仍然處于“斷頭教育”，向上發展貫通性不夠。中、高職應屆畢業生晉階學習的比例僅在10%左右。且晉階院校絕大部分是剛剛升格的民辦高校，或學費相對昂貴，或辦學質量和聲譽欠佳。這對于絕大部分出身農村和城市貧困家庭的職業院校學生來說，間接挫傷了他們學習的積極性，進一步降低了社會對職業教育的認同。

（3）職業院校不具有真實獨立法人地位，社會微觀基礎缺失。以政府為主舉辦的職業院校辦學模式（政府直接舉辦、直接投入、直接管理），雖然名義上具有法人地位，但事實上，獨立事業法人地位難以落地。一是缺乏用人自主權。職業院校師資都是按照事業單位的統一標準組織公開招聘，難以選聘到最合適的專業教師，尤其是職業院校亟需的“雙師型”教師。二是人才培養與實際脫節。行業企業參與較少，人才需求的數量、質量和結構如何，政府行政管理部門和職業院校管理者很難及時充分掌握，動態調整適應更是難上加難。三是缺乏財務自主權。從財權的角度看，由政府統收統支，學校基本沒有財務自主權。這在一定程度上抑制了非政府財政撥款渠道的資源投入，市場化機制難以發揮作用。

（4）地區發展差距大導致以地方政府為主的事權劃分難以落地。在“在國務院領導下，分級管理、地方為主、政府統籌、社會參與”的職業教育管理體制下，職業教育投入的職責主要在地方，其中高職教育的投入職責主要在省、市兩級財政，中職教育投入的職責主要在市、縣兩級財政。從近十年教育部、國家統計局和財政部公布的全國教育經費執行情況看，東、中、西部省職業教育經費投入差距巨大，原因是多方面的。由于產業發展水平、職業教育相對弱勢等，中西部地區職業院校培養的技術技能人才一半以上流向東部發達地區就業，中西部地區不少地方對這種“窮幫富”逆向教育投入積極性不高。此外，職業教育相對普通教育發展資金投入量要大很多，地方財政和職業院校或是有心無力或是消極怠工。實際上，職業教育發展狀況與地方的產業基礎有緊密關系。產業基礎弱，地方政府再努力，也很難把職業學校辦好。從全國范圍看，還存在諸如職業院校的專業低水平重復建設，職業教育規模、層次、類型和結構不合理，中西部地區、民族地區和農村地區職業教育發展嚴重滯后、辦學條件異常薄弱，職業院校辦學缺乏特色、資源分散、惡性競爭和缺乏統籌等問題。諸如此類的問題表面上看是職業院校和教育部門的事情，實際上它與社會環境、行政管理體制機制等緊密相關。

■ 昆山美玉 陳寶林/攝

系統推進體制機制改革的建議

1.優化職業教育發展的法律環境

（1）為適應現代職業教育加速發展的新趨勢，建議全國人大修訂1996年頒布實施的《職業教育法》，進一步明確職業教育體系架構、基本制度、條件保障、經費保障和統籌協調等問題。特別是明確各級政府及有關部門發展職業教育的事權與支出責任，行業企業舉辦職業教育的權利規定等。

（2）建議國家層面盡快出臺《職業教育校企合作促進法》，并修訂完善《公司法》《企業所得稅法》和《稅收征收管理法》等相關法律條款，形成配套法規體系，提升可操作性。從法律層面界定校企合作各方的責權利，明確參與企業的稅收優惠，切實提高行業企業深度參與職業教育的積極性。

2.加快體制機制改革，創造公平的升學就業環境

（1）多路徑暢通人才培養“立交橋”。建議遵循職業技能人才成長規律，從國家層面鼓勵、加強中高職統籌銜接，推動引導普通本科高校向應用技術類型高校轉型發展的同時，支持國家示范性（骨干）高職院校的省級示范性特色專業獨立開展四年制本科高職教育試點；要求“985”“211”和“雙一流”普通高校每年單列部分招生計劃招收部分中職學校對口升學或者高職學院“專升本”學生，讓職業院校學生獲得人生發展的新空間。

（2）消除就業歧視。建議人社部、國資委及有關機構，盡快完善就業和用人保障政策，消除學歷、城鄉、行業、身份、性別和年齡等影響平等就業的制度障礙和就業歧視，營造公平的就業環境。

3.加大職業教育資源統籌整合力度

（1）統籌調整職業院校布局。近幾年很多地方大力舉辦民辦職業院校，或者熱衷將中職中專升格合并為高職高專，導致很多職業院校生源嚴重短缺，陷入各種“招生大戰”。2016年很多省份高職院校難以按計劃招滿學生。據不完全調查，某東部地區85所高職院校僅有11所能按計劃招滿學生。

（2）優化調整職業院校專業結構。近幾年經濟社會發展亟須機械制造、數控模具和電子新技術等加工制造或工科類技術技能人才，但從全國統計數據看，文秘、計算機應用、酒店服務、商務外語和會計等文科、管理類專業在校生、畢業生卻一直位居前列。不能“對接產業辦專業”，不僅導致畢業生對口就業率低，也直接削弱了職業教育服務經濟社會的能力與水平。

（3）消除地方壁壘和職業學校違規辦學。近幾年，關于職業院校違規招生、違規辦學和非正當競爭的事件不時曝光于媒體，建議從國家和省級層面，優化調整職業院校布局和專業設置布點，減少職業院校和專業低水平重復設置。消除省（區、市）層面存在的各種形式的招生壁壘和生源歧視，讓中西部職業教育嚴重落后地區的孩子們可以一視同仁地享受東部發達省（區、市）優質的職業教育資源，在有效服務“轉方式、調結構、促升級”國家戰略的同時，保障中西部地區愿意選擇職業教育的孩子們能夠擁有公平的受教育機會。

（4）統籌安排教育經費。考慮到中西部地區的財政能力弱、職業教育人才培養具有較強外溢性等特點，為保證各地區間職業教育服務的協調發展，建議中央財政進一步提高對中西部地區、農村地區和民族地區職業教育的轉移支付力度，對于技術技能人才培養規模較大的省（區、市）給予傾斜支持。同時，統籌各類財政資金，特別是扶貧資金用于職業教育，讓貧困人口徹底脫貧過上好日子。

4.加強政府和社會資本的廣泛合作

（1）打破政府主導職業教育的發展模式，鼓勵行業企業發展職業教育。雖然當前我國職業教育發展也有企業辦學、民辦教育等組織方式，但是，一些宏觀政策和環境影響或抑制了多元化職業教育的發展。如免學費政策對民辦教育的發展產生了一些負面影響等。職業教育發展不只是職教本身的管理，它涉及到政府的治理理念、治理方式，需要協調政府、市場和社會三者關系，政府應主動對接現有的民辦教育、企業教育，使之能整體納入職業教育體系中。

（2）建立多渠道籌措經費的機制。我國職業教育經費主要是以政府負擔為主，且多數職業院校由政府投入、政府舉辦。事實上，職業院校的舉辦方與投資方是可以分開的。以德國為例，一些大型企業如奔馳公司、大眾公司、博世公司以及德意志銀行等都在直接舉辦職業教育；中小企業無力單獨舉辦職業教育，則由政府、行業組織等通過征收基金，向中小企業征收一定的費用投入職業教育事業。在我國由于企業發展與職業教育人才培養沒能有效對接，企業的積極性及職業教育的優勢都沒能得到充分發揮，多渠道籌措經費的機制尚未自然形成。因此，需要政府通過建立相應的約束與激勵機制，激發出企業投入職業教育的內生動力。

（3）引入合同管理等方式，明晰政府和社會資本的責任和權益，提升職業教育發展質量。20世紀80年代以來，英、美、澳、新等國的基礎教育行政管理部門和中小學之間普遍采用合同制的管理模式。目的在于解決科層制帶來的問題，通過合同方法來改造政府與公立中小學之間的關系。如美國的“特許學校”和“契約學校”、英國的“公辦民營計劃”、卡塔爾的“獨立學校”和哥倫比亞的“租借學校”等。以美國的特許學校為例，政府將公立學校的教學和管理以合同的形式委托給私人部門。私人承辦者根據合同的規定經營學校，不受傳統公立學校規則的約束，擁有相當大的自治權，如有自己的董事會、人事權以及工作和管理條例，可以制定自己的財政預算，不必遵循傳統公立學校的劃片招生以及不受教師協會規章的限制等。

5.加強職業院校去行政化改革

（1）取消職業院校行政級別。建議國家層面廢除職業院校的行政級別，讓學校回歸教書育人、學術探討和應用科研的本位。

（2）賦予職業院校獨立事業法人地位，將學校經營權、招生和用人管理權，特別是職業教育的“雙師型”教師隊伍建設權等賦予學校。建議國家層面明確對職業院校“雙師型”教師實行“編制到校，定編不到人，動態管理”模式，鼓勵支持職業院校根據專業調整發展需要動態聘請行業企業“能工巧匠”擔任專職、兼職“雙師型”教師；與此同時，在界定清晰“雙師型”教師范圍標準的基礎上，鼓勵支持職業院校專業教師到行業企業一線“進修”培訓。

（課題組成員：韓鳳芹、汪忠明）

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10.13561/j.cnki.zggqgl.2017.07.015 ■ 編輯：馬振東