合作治理中的政社關(guān)系與角色期待*
——以順德為例

石亞軍高紅

（中國(guó)政法大學(xué)，北京 100088）

合作治理中的政社關(guān)系與角色期待*
——以順德為例

石亞軍高紅

（中國(guó)政法大學(xué)，北京 100088）

以調(diào)整政社關(guān)系為重要政策目標(biāo)的政府職能改革，為政府與社會(huì)組織賦予了新的角色特征。一方面，在角色設(shè)定上，政府與社會(huì)組織的多重角色設(shè)定，容易造成雙方在合作治理空間中所處的位置與其所具有的權(quán)能不匹配；另一方面，在角色期待上，政府對(duì)自身以及對(duì)社會(huì)組織的期待、社會(huì)組織對(duì)自身和政府的期待等四個(gè)層面也會(huì)出現(xiàn)沖突。廣東省順德的案例佐證了以上結(jié)論。正是這些問題的存在，導(dǎo)致政府與社會(huì)組織的合作治理仍然面臨種種挑戰(zhàn)。

合作治理；政社關(guān)系；角色設(shè)定；角色期待；順德

通過政府職能轉(zhuǎn)移調(diào)整政社關(guān)系，已成為當(dāng)前各級(jí)政府的重要政策選擇。構(gòu)建合理有效的轉(zhuǎn)移路徑，是重新劃定政府與社會(huì)組織的作用空間，并在政府讓渡與社會(huì)組織進(jìn)駐的無縫對(duì)接中形成一個(gè)雙方通力合作、共同治理的領(lǐng)域。具體來說，這一過程應(yīng)秉持“適合由社會(huì)組織提供的公共服務(wù)和解決的事項(xiàng)，交由社會(huì)組織承擔(dān)”的原則，按照“推進(jìn)社會(huì)組織明確權(quán)責(zé)、依法自治、發(fā)揮作用”的要求，“重構(gòu)政府……（與）社會(huì)組織科學(xué)合理的管理職能體系”，最終“實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)”。①這一改革目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，蘊(yùn)含著政府與社會(huì)組織作用邊界的相對(duì)明確劃分、角色設(shè)置的互動(dòng)平衡、雙方合作意向明確主動(dòng)等內(nèi)涵。

但是，長(zhǎng)期以來在我國(guó)政府與社會(huì)組織的合作過程中，作為改革邏輯起點(diǎn)的邊界劃分尚不明確，而且長(zhǎng)期以來行政慣性導(dǎo)致的政府對(duì)社會(huì)主體的替代性插手以及行政權(quán)力對(duì)社會(huì)組織的權(quán)力的置入式插手，使得政府有效讓渡與社會(huì)組織承接之間困難重重。②我們以前的研究也發(fā)現(xiàn)：“在改革中通過交接實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)移和在改革方案中通過劃分說明轉(zhuǎn)移是不同的。”③這在政府與社會(huì)組織的合作治理中尤為明顯：政府改革方案中要求的政社合作，側(cè)重說明政府可以在哪些領(lǐng)域與何種社會(huì)組織合作；而具體改革工作中面臨的政社合作，則是政府可以建構(gòu)何種載體與社會(huì)組織合作，如何以改革主導(dǎo)者的身份通過有效的實(shí)施與監(jiān)管推動(dòng)雙方的合作，并且以改革客體的角色主動(dòng)瘦身等。本文依托國(guó)家社科基金重大項(xiàng)目“內(nèi)涵式大部制改革視野下的政府職能根本轉(zhuǎn)變研究”，在廣東省順德區(qū)進(jìn)行了實(shí)地調(diào)研，嘗試從“角色理論”對(duì)合作治理形勢(shì)下的政府與社會(huì)組織進(jìn)行解釋與分析。

一、合作治理中的角色理論概述

在職能轉(zhuǎn)移的過程中，政府與社會(huì)組織會(huì)形成一個(gè)新的合作治理空間。借鑒社會(huì)地理學(xué)對(duì)空間的分析路徑，本研究將政府與社會(huì)組織的合作治理空間定義為行為主體基于自身的角色設(shè)定與角色期待，通過一定的實(shí)踐載體所形成的作用范圍。其中，角色設(shè)定與角色期待是政府與社會(huì)組織合作治理的邏輯起點(diǎn)。正如馬克思的思考邏輯，具有主觀能動(dòng)性的“人類在一定空間展開和持續(xù)的同時(shí)，本身又作為空間實(shí)踐、空間事件、物質(zhì)存在塑造著空間”。④空間最終呈現(xiàn)為何種形式，與行為主體具有決定性的聯(lián)系。因?yàn)榭臻g內(nèi)部的角色通過有目的的行為收集、組織、篩選信息作出決定，并在很大程度上以制度和現(xiàn)實(shí)環(huán)境為基礎(chǔ)組織行為，進(jìn)行角色扮演，最終影響并決定合作治理空間。

“角色”一詞實(shí)際是一個(gè)社會(huì)學(xué)概念，指的是社會(huì)個(gè)人或組織由于擔(dān)當(dāng)一定社會(huì)責(zé)任或職位而參與社會(huì)互動(dòng)時(shí)應(yīng)有的行為關(guān)系模式，它規(guī)定著角色對(duì)象應(yīng)該怎么做和不應(yīng)該怎么做。⑤應(yīng)用于職能轉(zhuǎn)移中的政社關(guān)系分析，角色則指的是所有參與到政府職能轉(zhuǎn)移過程中且對(duì)政府與社會(huì)組織的合作治理產(chǎn)生影響的行為主體。依據(jù)帕森斯（Talcott Parsons）的觀點(diǎn)，合作空間內(nèi)的政府與社會(huì)組織不是單獨(dú)行動(dòng)的個(gè)體（或集體行動(dòng)者），而是與目的、手段、條件、規(guī)范共同構(gòu)成了整個(gè)行為過程。⑥在兼顧主客觀原則的基礎(chǔ)上，職能轉(zhuǎn)移過程中政府與社會(huì)組織的主體定位既要包括它在合作治理空間中所處的客觀位置，也應(yīng)該包含具有主觀能動(dòng)性的空間角色對(duì)自己以及合作對(duì)象的主觀感知或者期許，即“角色設(shè)定”與“角色期待”兩個(gè)內(nèi)容。不同的設(shè)定必然會(huì)帶來不同的合作策略選擇，角色設(shè)定與想象描繪出的是合作空間的主觀樣貌。

角色設(shè)定主要取決于“地位”，即政府與社會(huì)組織在社會(huì)結(jié)構(gòu)中所處的位置。隨著空間主體對(duì)自身價(jià)值訴求以及角色自覺的提升，各個(gè)主體不再囿于某一單一角色，而是呈現(xiàn)為“角色叢”或“角色復(fù)合體”的形式。⑦政府與社會(huì)組織因?yàn)楦母镫A段或者權(quán)能設(shè)置等的不同，也形成了多重的角色定位。而角色期待不僅指參與主體對(duì)自己在合作空間中發(fā)揮作用的主觀想象和期許，也指參與主體對(duì)于合作對(duì)象“可能會(huì)”以及“應(yīng)該是”發(fā)揮何種作用的想象設(shè)定。與帕森斯的社會(huì)期待論不同，⑧本研究認(rèn)為行為主體的角色期待主要是通過其自身的想象完成。這主要是基于如下考慮：第一，合作空間的形成主要取決于合作雙方的主觀意愿與互動(dòng)行為，而不是作為第三方的社會(huì)期許；第二，期許不是一個(gè)單向的概念，它包含了政府對(duì)自身與社會(huì)組織的期待，以及社會(huì)組織對(duì)自身與政府的角色期待兩方面內(nèi)容。通過分析角色設(shè)定與角色期待存在的偏差，可以更好地解釋雙方主體對(duì)合作空間所產(chǎn)生的不同的主觀想象，并為雙方的互動(dòng)實(shí)踐與最終合作治理空間的形成奠定基礎(chǔ)。

二、政府與社會(huì)組織的角色設(shè)定

政府角色是作為社會(huì)公共權(quán)力主體的政府所具有的功能作用的人格化。按照不同的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)可以產(chǎn)生不同的政府角色設(shè)定，如從政府在改革中的地位來講，它既可以是改革的主導(dǎo)者和推動(dòng)者，也可以是改革的被動(dòng)參與者與改革對(duì)象；從政府的作用方式來看，有所謂的“劃槳者”“掌舵者”之分，也有“運(yùn)動(dòng)員”與“裁判員”之別。現(xiàn)階段雖然暫無明確的政策文件規(guī)定政府角色，但是我們可以在十八屆三中全會(huì)審議通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）中找出一定的依據(jù)。《決定》中指出“適合由社會(huì)組織提供的公共服務(wù)和解決的事項(xiàng)，交由社會(huì)組織承擔(dān)”。因此，“不適合”由社會(huì)組織提供的事務(wù)就應(yīng)該由政府或者其他主體（如市場(chǎng)主體）發(fā)揮作用。因此，政府在與社會(huì)組織的合作中應(yīng)當(dāng)以“兜底者”的身份提供“不適合”由社會(huì)組織管理的事務(wù)與提供的服務(wù)。簡(jiǎn)言之，當(dāng)社會(huì)組織無法發(fā)揮作用時(shí)政府才可以進(jìn)入；而當(dāng)社會(huì)組織可以獨(dú)立承擔(dān)時(shí)，政府則要退居二線扮演“監(jiān)管者”的角色，以保證社會(huì)組織的行為合法且合理、有效。但是，這樣一個(gè)“兜底者”和提供最后保障的“監(jiān)管者”也是此輪改革的“主導(dǎo)者”，它可以通過制度的設(shè)計(jì)、執(zhí)行方式的選擇、合作領(lǐng)域的確定等方式主導(dǎo)改革的進(jìn)程。

與此相對(duì)應(yīng)，就社會(huì)組織而言，隨著社會(huì)組織的不斷發(fā)育，以及國(guó)家對(duì)社會(huì)管理或者社會(huì)治理體系的策略調(diào)整，社會(huì)組織一方面通過迎合政府以獲得合法性，另一方面能夠利用機(jī)會(huì)和行動(dòng)空間，通過對(duì)抗、沖突，承接政府職能、主動(dòng)參與國(guó)家事務(wù)、影響國(guó)家政策過程等并存的生存策略。⑨與政府角色一致，社會(huì)組織的角色也呈現(xiàn)了復(fù)合性特征，按照不同的標(biāo)準(zhǔn)可以產(chǎn)生不同的社會(huì)組織角色設(shè)定，如從社會(huì)組織與政府的關(guān)系來看，社會(huì)組織可以是“政府的助手”，也可以是“政府的合作者”，甚至是“政府的挑戰(zhàn)者”。⑩換句話說，社會(huì)組織既是公共事務(wù)提供與解決中的主要承擔(dān)者，也是改革后續(xù)階段中被監(jiān)管的對(duì)象，并作為改革的對(duì)象協(xié)同參與政府的改革，見表1。

角色設(shè)定 社會(huì)組織角色設(shè)定底者 主要承擔(dān)者改革中宏觀角色設(shè)定 主導(dǎo)者 協(xié)同者改革后續(xù)階段保障 監(jiān)管者 被監(jiān)管者

多重的角色設(shè)定容易造成政府與社會(huì)組織在合作治理空間中所處的位置與其所具有的權(quán)能不匹配。政府是以國(guó)家意志為準(zhǔn)繩的公共權(quán)力機(jī)構(gòu)，在合作治理空間中具有主導(dǎo)地位、決定改革的方向、擔(dān)負(fù)監(jiān)管職責(zé)以保證社會(huì)組織的合理合法運(yùn)作本無可厚非。但是，政府在空間內(nèi)還具有另一個(gè)“兜底者”的身份，該身份容易與其作為改革主導(dǎo)者的身份之間產(chǎn)生矛盾。作為改革的主導(dǎo)者，政府可以以“裁判員”的身份決定哪些事項(xiàng)適合由社會(huì)組織承擔(dān)、由哪個(gè)或者哪些社會(huì)組織承接；作為改革的“補(bǔ)充者”，它也可以以“運(yùn)動(dòng)員”的身份參與到某些公共服務(wù)的提供和公共事項(xiàng)的解決。由此，如若作為“運(yùn)動(dòng)員”的政府想要參與更多的“運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目”，則政府可以依賴自己“裁判員”和監(jiān)管者的身份，人為劃定出更多的空間給政府，?造成改革難有突破，這也形成了社會(huì)組織在整個(gè)改革中的被動(dòng)性，不利于兩者在同一空間內(nèi)公平的競(jìng)爭(zhēng)與互動(dòng)。

三、政府與社會(huì)組織的雙重角色期待

依照空間社會(huì)學(xué)中關(guān)于社會(huì)關(guān)系的論述，政府與社會(huì)組織的合作治理空間當(dāng)中主要形成了一對(duì)社會(huì)關(guān)系，即政府與社會(huì)組織，這一對(duì)社會(huì)關(guān)系主體依據(jù)主觀期待不斷調(diào)整角色實(shí)踐。本文對(duì)政府與社會(huì)組織角色期待的探討共包含四個(gè)方面的內(nèi)容，分別是政府對(duì)自身的期待(A1B1)、政府對(duì)社會(huì)組織的期待（A1B2）、社會(huì)組織對(duì)政府的期待（A2B1）與社會(huì)組織對(duì)自身的期待（A2B2），詳見表2。

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第一，政府對(duì)自身的角色期待為“英雄斷臂”的改革主導(dǎo)者（B1A1）。如陶傳進(jìn)所言：“從中國(guó)社會(huì)國(guó)家與社會(huì)關(guān)系快速變更的現(xiàn)實(shí)上，的確可以看到國(guó)家權(quán)力退出的積極意義。”?一方面，就改革意志而言，李克強(qiáng)總理曾多次提到“該放的堅(jiān)決放開放到位”“開弓沒有回頭箭”“放權(quán)講實(shí)效”“簡(jiǎn)政放權(quán)是政府的自我革命，削權(quán)是要觸動(dòng)利益的，它不是剪指甲，是割腕，忍痛也得下刀”等話語，昭示了中央政府將新一輪改革做實(shí)、做透、做好的改革意志。另一方面，政府也通過不斷推行政社分開等改革彰顯了主動(dòng)退出社會(huì)自治空間的決心。1998年國(guó)務(wù)院下發(fā)《關(guān)于部門領(lǐng)導(dǎo)同志不兼任社會(huì)團(tuán)體領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)問題的通知》，要求“黨政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部不兼任社會(huì)團(tuán)體領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)”，此后，以減弱政府對(duì)社會(huì)組織的干預(yù)的政社分開一直是國(guó)家的改革重點(diǎn)。十八屆三中全會(huì)提出“推進(jìn)社會(huì)組織明確權(quán)責(zé)、依法自治、提供公共服務(wù)，凡屬合法自由結(jié)社、行業(yè)自律、提供公共服務(wù)、行業(yè)內(nèi)部微觀管理事務(wù)，都應(yīng)該由社會(huì)組織自主決定、自我約束、自我管理”。故從國(guó)家政策走向來看，減弱政府對(duì)社會(huì)組織的干預(yù)控制也一直是改革的重要內(nèi)容，以最終“實(shí)現(xiàn)政府的權(quán)力歸于政府而發(fā)揮宏觀管理的功能，社會(huì)的權(quán)利歸于社會(huì)而實(shí)現(xiàn)公民與社會(huì)組織的有序自治”。?

第二，政府對(duì)社會(huì)組織的期待是希望其發(fā)育為具有足夠的執(zhí)行力與公信力的組織（B1A2）。其實(shí)，早在黨的十四屆三中全會(huì)上通過的 《中共中央關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》就明確提出要發(fā)展中介組織（社會(huì)組織），并要求“中介組織要依法通過資格認(rèn)定，依據(jù)市場(chǎng)規(guī)則，建立自律性運(yùn)行機(jī)制，承擔(dān)相應(yīng)的法律和經(jīng)濟(jì)責(zé)任，并接受政府有關(guān)部門的管理和監(jiān)督”。?由此可見，社會(huì)組織承擔(dān)責(zé)任、參與市場(chǎng)、依法自律一直就是政府對(duì)社會(huì)組織的期待。再者，康曉光認(rèn)為對(duì)于政府而言，社會(huì)組織具有“雙重屬性”：一方面，它是一種挑戰(zhàn)力量，因?yàn)樯鐣?huì)組織是最有力的集體行動(dòng)的載體之一；另一方面，它又是一種輔助力量，因?yàn)樯鐣?huì)組織可以作為一種替代性手段輔助政府為社會(huì)提供公共物品。?在政府與社會(huì)組織合作空間的框架內(nèi)，政府對(duì)社會(huì)組織的期待主要體現(xiàn)在社會(huì)組織第二個(gè)方面的作用——輔助力量而非挑戰(zhàn)力量的培育與發(fā)揮上。“因?yàn)檎木幹朴邢蓿藛T緊張，有些事務(wù)性的工作做不來”，?所以政府希望社會(huì)組織在公共事務(wù)管理與公共服務(wù)提供兩方面發(fā)揮更加重要的作用，以協(xié)助政府處理一些其無法處理或者不愿意處理的事務(wù)。但是，因?yàn)樽陨砟芰ㄔO(shè)（包括執(zhí)行力與公信力等）的不足，造成了不少“社會(huì)組織對(duì)（政府轉(zhuǎn)移的）職能一時(shí)承接不了”?，阻礙了雙方合作的順利開展。基于此，政府希望社會(huì)組織通過自身能力建設(shè)以提高自身與政府合作的能力，包括專業(yè)服務(wù)能力、籌資能力、協(xié)調(diào)能力、自律能力等。此外，除了客觀的能力之外，社會(huì)組織是否具備參與職能轉(zhuǎn)移的意愿也是政府關(guān)注的要素。因?yàn)檫@也會(huì)直接影響社會(huì)組織是否參與到政府職能承接的過程。故而，政府希望社會(huì)組織在培育能力的同時(shí)，也保持參與職能轉(zhuǎn)移的熱情。就目前來看，這一結(jié)果是相對(duì)樂觀的。

第三，社會(huì)組織對(duì)政府的期待是希望政府為社會(huì)組織自身的發(fā)展提供其所需資源的支持者（B2A1）。整體來看，當(dāng)前我國(guó)社會(huì)組織與政府的合作關(guān)系呈現(xiàn)出一般組織理論的特征（organizational perspective）。?一般組織理論依據(jù)資源依附理論假設(shè)，認(rèn)為社會(huì)組織作為組織的一種表現(xiàn)形式，無法生產(chǎn)自身所需要的全部資源，因此需要與外部環(huán)境中掌握其所需要的資源的組織產(chǎn)生相互依賴的關(guān)系。?我國(guó)政府手中往往掌握了社會(huì)組織所需的政策資源、經(jīng)濟(jì)資源、人力資源等關(guān)乎社會(huì)組織發(fā)展的重要因素，這些資源供應(yīng)的持續(xù)與否是社會(huì)組織重點(diǎn)關(guān)注的要素。?“如果我們所承接的項(xiàng)目沒有源源不斷的供給的話，（民間智庫的）高級(jí)人才我們是養(yǎng)不起的”，?而政府購買是多數(shù)社會(huì)組織獲取資源的最重要形式，因此社會(huì)組織期待政府通過多方面的供給成為促其成長(zhǎng)的孵化器。就當(dāng)前階段來看，社會(huì)組織期待可以獲得的政府支持主要包括以下兩個(gè)方面：其一，也是最主要的是資金支持。政府可以通過職能轉(zhuǎn)移或者委托的方式，也可以通過向社會(huì)組織購買公共服務(wù)等方式為社會(huì)組織的發(fā)展注入資金。其二，是政策支持。社會(huì)組織期待政府在社會(huì)組織的注冊(cè)入口處放開限制，并允許社會(huì)組織參與競(jìng)爭(zhēng)以及跨地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)，促進(jìn)社會(huì)組織之間的相互合作。?

第四，社會(huì)組織對(duì)自身的期待是能在合作空間中發(fā)揮更大的作用（B2A2），這種作用主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：首先是通過加強(qiáng)與政府之間的橫向合作，主動(dòng)承接政府職能、參與政府購買服務(wù)以及申請(qǐng)合作項(xiàng)目等形式，以協(xié)助者或者執(zhí)行者的身份參與到更多的社會(huì)事務(wù)管理與公共服務(wù)提供當(dāng)中，并在這個(gè)過程中不斷獲得更多的資源以加強(qiáng)自身能力建設(shè)；其次是在“自身社會(huì)資源較為充沛的情況下，（希望政府為其）提供更多的市場(chǎng)空間”。?社會(huì)組織希望在擴(kuò)展政府與社會(huì)組織合作空間范圍的同時(shí)，提高其在空間內(nèi)部的自主性與獨(dú)立性，繼而不斷擴(kuò)展自身的社會(huì)影響力，在國(guó)家治理現(xiàn)代化中發(fā)揮重要作用。《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，在面對(duì)“經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展重大問題和涉及群眾切身利益的實(shí)際問題”時(shí)，需要“全社會(huì)開展廣泛協(xié)商，堅(jiān)持協(xié)商高于決策之前和決策實(shí)施之中。構(gòu)建程序合理、環(huán)節(jié)完整的協(xié)商民主體系，拓寬國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)、政協(xié)組織、黨派團(tuán)體、基層組織、社會(huì)組織的協(xié)商渠道”。社會(huì)組織承接政府職能不斷參與發(fā)育的最終指向是以社會(huì)治理主體的身份參與到國(guó)家治理體系和治理現(xiàn)代化之中，成為“自愿組織、自主事務(wù)、自我管理、自我負(fù)責(zé)、自我發(fā)展”的不可替代的獨(dú)特角色。?

政府與社會(huì)組織在角色期待中也產(chǎn)生了兩對(duì)沖突：第一對(duì)角色沖突存在于政府對(duì)社會(huì)組織的期待與社會(huì)組織對(duì)自身的期待之間。作為政府自身，它希望社會(huì)組織更多的是以一個(gè)輔助性的角色在公共事務(wù)管理與公共服務(wù)提供中發(fā)揮補(bǔ)充性的作用。但是社會(huì)組織除了協(xié)助政府獲取資源以外，對(duì)自主性與更大的市場(chǎng)空間也存在需求。因?yàn)樾枨蟛煌c社會(huì)組織作出行為的出發(fā)點(diǎn)與著眼點(diǎn)也會(huì)不同，導(dǎo)致合作當(dāng)中出現(xiàn)梗阻。第二對(duì)角色沖突指的是政府對(duì)自身角色的期待與社會(huì)組織對(duì)其角色期待之間的不一致。政府改革的出發(fā)點(diǎn)是推動(dòng)政府職能的有效和根本轉(zhuǎn)變，換言之，政府既是改革的推動(dòng)者，也是改革的對(duì)象，作為改革推動(dòng)者的政府具有足夠的強(qiáng)制力與政策資源大步前進(jìn)，但是作為改革對(duì)象的政府在面對(duì)主動(dòng)放權(quán)時(shí)并不能滿足社會(huì)組織對(duì)于其“大刀闊斧、自我革命”的主觀愿望。

四、合作治理下的政社關(guān)系及未來挑戰(zhàn)

通過“角色”來解讀順德的政社關(guān)系現(xiàn)狀，需要對(duì)合作治理中的政府與社會(huì)組織的外延進(jìn)行界定，即在政府職能轉(zhuǎn)移過程中，究竟何種社會(huì)組織、哪些政府部門抑或是哪些層級(jí)的政府參與其中。誠(chéng)然，并不是所有的政府和社會(huì)組織都會(huì)參與合作治理。換言之，在政府與社會(huì)組織的合作空間中，究竟包括“哪些政府”，或者是“政府的哪些部門”抑或是“哪些以政府的名義進(jìn)行職能轉(zhuǎn)移的主體”；而社會(huì)組織角色指的是究竟何種社會(huì)組織可以參與到職能的承接，或者哪些可以以社會(huì)組織的名義承接政府的職能，以及這些社會(huì)組織有何特征等。具體來說，中央層面將合作的政府主體規(guī)定為“各級(jí)行政機(jī)關(guān)和參照公務(wù)員法管理、具有行政管理職能的事業(yè)單位”，“納入行政編制管理且經(jīng)費(fèi)由財(cái)政負(fù)擔(dān)的群團(tuán)組織，也可根據(jù)實(shí)際需要”成為職能轉(zhuǎn)移的主體；而社會(huì)組織則包括“依法在民政部門登記成立或經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)免予登記的社會(huì)組織，以及依法在工商管理或行業(yè)主管部門登記成立的企業(yè)、機(jī)構(gòu)等社會(huì)力量”。

但是，該規(guī)定并未完全成為順德的主體選擇，它根據(jù)自身實(shí)際對(duì)中央政府的規(guī)定進(jìn)行部分的修訂，較中央政府的制度規(guī)定增加了“公益一、二類事業(yè)單位”作為政府主體，并將社會(huì)組織具體化為“經(jīng)等級(jí)評(píng)估，3A及以上的社會(huì)組織具有接受政府職能轉(zhuǎn)移、政府購買服務(wù)和享受公益性捐贈(zèng)稅前扣除優(yōu)惠政策，以及開展評(píng)比、達(dá)標(biāo)、表彰活動(dòng)的資格。無3A及以上等級(jí)的社會(huì)組織不具有以上資格”。由此，在制度規(guī)定的空間角色的最終成型上，順德延續(xù)了中央政府層面對(duì)正式注冊(cè)且獲得合法身份的社會(huì)組織的規(guī)定，將大量的非登記注冊(cè)的草根組織排除在外，只是提高了社會(huì)組織的選擇標(biāo)準(zhǔn)（將選擇范圍限定在3A級(jí)以上的社會(huì)組織），詳見表3。

政府 社會(huì)組織制度層面 中央政府 行政機(jī)關(guān)、具有行政職能事業(yè)單位、群團(tuán)組織 合法登記注冊(cè)的社會(huì)組織地方政府 較中央政府增加公益一、二類事業(yè)單位 3A級(jí)以上社會(huì)組織現(xiàn)實(shí)層面 與制度設(shè)計(jì)無甚差異 受到諸多因素影響

現(xiàn)實(shí)層面哪個(gè)或者哪種社會(huì)組織可以參與到與政府的合作過程，其實(shí)受到諸多因素的影響。一方面，社會(huì)組織與政府之間的權(quán)力關(guān)系、信任關(guān)系等都會(huì)影響到政府職能的轉(zhuǎn)移，包括社會(huì)組織發(fā)起成立方式、有否現(xiàn)職黨政群團(tuán)領(lǐng)導(dǎo)兼職、是否擁有政府批準(zhǔn)的編制都和社會(huì)組織承接轉(zhuǎn)移職能項(xiàng)目數(shù)成明顯的正相關(guān)關(guān)系。?就現(xiàn)實(shí)環(huán)境而言，社會(huì)組織在實(shí)際運(yùn)作過程中確實(shí)存在著“與政府關(guān)系越好越能承接政府的職能”的現(xiàn)實(shí)。?一般而言，如若政府與社會(huì)組織之間的權(quán)力關(guān)系強(qiáng)，政府對(duì)社會(huì)組織的信任程度也會(huì)高，由此政府進(jìn)行職能轉(zhuǎn)移的意愿也會(huì)相應(yīng)增強(qiáng)。現(xiàn)階段，“政府對(duì)社會(huì)組織仍然持有警惕和懷疑的態(tài)度，（政府）更傾向于（對(duì)社會(huì)組織）控制、領(lǐng)導(dǎo)而非鼓勵(lì)、合作”。?另一方面，社會(huì)組織的主觀意愿也影響到其是否可以參加到政府職能當(dāng)中。因?yàn)檎畬?duì)社會(huì)組織協(xié)助性作用的需求，社會(huì)組織為了獲取政府的資源支持，使得參與其中的社會(huì)組織具有了一些共同的特點(diǎn)，即社會(huì)組織不斷減弱對(duì)自主性的索取，轉(zhuǎn)而以擔(dān)任“政府助手”的身份出現(xiàn)以緩解政府的不信任，提高政府對(duì)職能轉(zhuǎn)移前后自身控制能力的信心。由此帶來了合作治理的不確定性：

其一，進(jìn)一步的深入合作面臨挑戰(zhàn)。現(xiàn)有的治理角色設(shè)定中，政府主導(dǎo)作用明顯，直接決定了雙方后續(xù)的合作治理可能性。在角色設(shè)定上，政府與社會(huì)組織最為明顯的特征在于政府的主導(dǎo)性與社會(huì)組織的從屬性特征。換句話說，政府在改革中具有毋庸置疑的主導(dǎo)地位，在與社會(huì)組織的互動(dòng)中直接影響了雙方合作的實(shí)踐方式。以廣東省順德為例，可以獲得政府購買服務(wù)的社會(huì)組織被設(shè)定為“3A及以上的社會(huì)組織”。?換句話說，以3A等級(jí)為分界線，線上的社會(huì)組織如何與政府合作基本取決于政府的主觀意志。在這個(gè)環(huán)節(jié)當(dāng)中，社會(huì)組織擁有的社會(huì)資源，即該主體（包括主體當(dāng)中存在的協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)人、協(xié)會(huì)會(huì)員等）是否具備一定的意愿與能力獲取到足夠的政治資源與經(jīng)濟(jì)資源等，在完善其能力的同時(shí)為其提供更多的社會(huì)資源參與到合作空間的能力具有重要的影響，這也是政府考量是否將其納入合作空間的重要依據(jù)。遺憾的是，就順德而言，當(dāng)前社會(huì)組織在參與合作當(dāng)中的客觀能力（組織架構(gòu)、人力資源、專業(yè)能力）等方面不能滿足合作的主觀需求，也造成了合作很難繼續(xù)深入。

其二，差異化的角色期待給合作治理帶來的不確定性。角色期待是政府與社會(huì)組織對(duì)合作對(duì)象發(fā)揮作用與自身作用設(shè)定的主觀想象，而角色期待不僅是形成雙方想象的合作治理的原因，也是影響兩方互動(dòng)實(shí)踐的基礎(chǔ)。一方面，順德政府存在自我放權(quán)與社會(huì)發(fā)育的雙重期待。它一方面延續(xù)中央政府放開行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)類、科技類、公益慈善類和城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類四類社會(huì)組織的登記。同時(shí)，順德政府試圖通過多種方式將社會(huì)組織納入社會(huì)治理體系的范疇，發(fā)揮社會(huì)組織作為重要的社會(huì)治理主體的作用。例如，順德為了解決政府職能轉(zhuǎn)移的現(xiàn)實(shí)需求與社會(huì)組織承接能力不足的矛盾，探索成立過渡性的中介機(jī)構(gòu)連接政府與社會(huì)。以順德區(qū)社會(huì)創(chuàng)新中心為例，該組織自成立以來，作為準(zhǔn)政府機(jī)構(gòu)充當(dāng)社會(huì)組織與社會(huì)企業(yè)的孵化器，并不斷指導(dǎo)社會(huì)創(chuàng)新實(shí)踐，探索社會(huì)創(chuàng)新路徑，成為了政府在社會(huì)組織管理創(chuàng)新當(dāng)中的職能的主要承接方。不難看出，政府職能向社會(huì)轉(zhuǎn)移過程中社會(huì)組織承接能力不足是一個(gè)廣泛存在的現(xiàn)象，選擇設(shè)立一個(gè)過渡性的機(jī)構(gòu)作為聯(lián)系政府與社會(huì)組織的橋梁，并賦予其一定的資金分配權(quán)限與社會(huì)組織管理權(quán)限，用于引導(dǎo)社會(huì)組織的發(fā)育與社會(huì)的管理，具有一定的合理性。另一方面，社會(huì)組織表現(xiàn)出了嵌入政府作用空間的期待。我國(guó)政府掌握著社會(huì)組織賴以生存和發(fā)展的合法性資源、政策資源、資金資源等，使得社會(huì)組織不得不從心理上主動(dòng)去尋求政府的支持，有的組織甚至不惜改變自身定位以承擔(dān)政府的項(xiàng)目與職能。例如，順德某社會(huì)組織在成立之初將組織發(fā)展定位為政府與企業(yè)或者其他社會(huì)組織的“智庫”，但是在實(shí)際生活中卻為了獲取政府支持而大量地承擔(dān)與智庫并不相關(guān)的評(píng)估類的項(xiàng)目，這在現(xiàn)實(shí)生活中屢見不鮮。?

總之，具體到合作治理的內(nèi)部，在政府與社會(huì)組織的角色設(shè)定、角色期待等方面皆存在著一定的矛盾與沖突，主要表現(xiàn)在角色設(shè)定當(dāng)中社會(huì)位置與權(quán)能配置不相匹配、角色期待之間存在偏差等，正是這些問題的存在導(dǎo)致了我國(guó)政府與社會(huì)組織在進(jìn)一步合作中仍然困難重重。為了有效緩解合作治理當(dāng)中存在的問題，需要政府與社會(huì)組織雙方面的努力，因?yàn)楹献髦卫淼倪吔纭?nèi)容、路徑不僅僅取決于政府方面的作用，也取決于社會(huì)組織的主觀意愿與組織能力。合作治理的確立、不斷擴(kuò)大繼而豐富的過程，需要的是政府釋放社會(huì)組織的競(jìng)爭(zhēng)空間與社會(huì)組織的有序進(jìn)入并存，并不斷賦予社會(huì)組織在社會(huì)管理當(dāng)中的正當(dāng)、合法且平等的治理主體的位置，進(jìn)而逐步實(shí)現(xiàn)協(xié)同共治的良好局面，在國(guó)家行政管理體制與社會(huì)管理體制當(dāng)中循環(huán)閉合。

注釋：

① 《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，轉(zhuǎn)引自新華網(wǎng)，參見http：//news.xinhuanet.com/politics/2013-11/15/ c_118164235.htm，最后訪問日期2017年2月15日。

②石亞軍，高紅：《政府在轉(zhuǎn)變職能中向市場(chǎng)和社會(huì)轉(zhuǎn)移的究竟應(yīng)該是什么》，《中國(guó)行政管理》2015年第4期。

③石亞軍：《當(dāng)前推進(jìn)政府職能根本轉(zhuǎn)變亟需解決的若干深層問題》，《中國(guó)行政管理》2015年第6期。

④胡瀟：《空間的社會(huì)邏輯——關(guān)于馬克思恩格斯空間理論的思考》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2013年第1期。

⑤張子建：《淺論政府在當(dāng)代社會(huì)組織格局中的角色》，《甘肅理論學(xué)刊》2006年第5期。

⑥汪和建：《社會(huì)系統(tǒng)分析模型：馬克思與帕森斯的比較》，《社會(huì)學(xué)研究》1992年第1期。

⑦陳建平：《試論政府角色定位之理論范式的變遷與啟示》，《云南行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2005年第8期。

⑧汪和建：《社會(huì)系統(tǒng)分析模型：馬克思與帕森斯的比較》，《社會(huì)學(xué)研究》1992年第1期。

⑨郁建興，關(guān)爽：《從社會(huì)管控到社會(huì)治理——當(dāng)代中國(guó)國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的新進(jìn)展》，《探索與爭(zhēng)鳴》2014年第12期。

⑩彭銘剛：《國(guó)家-社會(huì)理論視域下的中國(guó)非政府組織及其發(fā)展》，《求索》2012年第9期。

?石亞軍：《地方政府職能轉(zhuǎn)變重在接準(zhǔn)、放實(shí)、管好》，《中共中央黨校學(xué)報(bào)》2014年第2期。

?陶傳進(jìn)：《控制與支持：國(guó)家與社會(huì)間的兩種獨(dú)立關(guān)系研究-中國(guó)農(nóng)村社會(huì)里的情形》，《管理世界》2008年第2期。

? 任劍濤：《為政之道：1978-2008中國(guó)改革開放的理論綜觀》，廣州：中山大學(xué)出版社，2008年。185頁。

? 《中共中央關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》，轉(zhuǎn)引自人民網(wǎng)，參見http：//www.people.com.cn/GB/shizheng/ 252/5089/5106/5179/20010430/456592.html，最后訪問日期2017年2月15日。

?康曉光，韓恒：《分類控制：當(dāng)前中國(guó)大陸國(guó)家與社會(huì)關(guān)系研究》，《政治學(xué)研究》2005年第6期。

?資料來源于廣東省順德調(diào)研資料，2015年8月4日。

?資料來源于廣東省順德調(diào)研資料，2015年8月5日。

? Carolyn Hsu.Beyond Civil Society：An Organizational Perspective on State-NGO Relations in the People's Republic of China. Journal of Civil Society 2010(3),259-277.

?Elizabeth J.Perry.Trends in the Study of Chinese Politics：State-Society Relations.The China Quarterly.1994(139),704-713.

?唐文玉：《如何審視中國(guó)社會(huì)組織與政府關(guān)系》，《公共行政評(píng)論》2012年第4期。

?資料來源于廣東省順德調(diào)研資料，2015年8月4日。

?張灃生：《社會(huì)組織治理能力提升的困境與創(chuàng)新路徑》，《江西社會(huì)科學(xué)》2014年第7期。

?資料來源于廣東省深圳市調(diào)研資料，2015年8月4日。

?馬慶鈺，賈西津：《中國(guó)社會(huì)組織的發(fā)展方向與未來趨勢(shì)》，《國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2015年第4期。

?陳建國(guó)：《政社關(guān)系與科技社團(tuán)承接職能轉(zhuǎn)移的差異-基于問卷調(diào)查的實(shí)證分析》，《中國(guó)行政管理》2015年第5期。

?陳建國(guó)，李娉，馮海群：《認(rèn)知差異視角下的政府職能轉(zhuǎn)移問題》，《學(xué)術(shù)探索》2015年第5期。

?敬乂嘉：《社會(huì)服務(wù)中的公共非營(yíng)利合作關(guān)系研究——一個(gè)基于地方改革實(shí)踐的分析》，《公共行政評(píng)論》2011年第5期。

? 《廣東省民政廳關(guān)于社會(huì)組織評(píng)估管理的暫行辦法》,引自廣東省人民政府網(wǎng)，參見http：//www.gd.gov.cn/govpub/bmguifan/ 200904/t20090402_88863.htm，最后訪問日期：2017年2月1日。

?資料來源于廣東省順德調(diào)研資料，2015年8月4日。

Relationship between Government and Communities and Role Expectation in Cooperative Governance——Taking Shunde as an Example

Shi Yajung/Gao Hong

The transformation of government functions',as an important public policy to adjust the relationship between government and communities,has renewed government and social organizations.On one hand,government and social organizations have different role-setting in different areas and stages of reform,leading to deviation between their status and capacities.On the other hand,role expectations of government and social organizations also arouse conflict.These can be illustrated by an example of Shunde.Thus it is still difficult to carry on further reform on the relationship between government and social organizations in China.

Cooperative Governance;Relationship Between Government and Communities;Role Setting;Role Expectation;Shunde

（責(zé)任編輯 周巍）

C232

A

1009-3176（2017）03-030-（8）

國(guó)家社科基金重大課題“內(nèi)涵式大部制改革視野下政府職能的根本轉(zhuǎn)變研究”（編號(hào)：13QZD034）

2016-2-15

石亞軍 男（1954-）中國(guó)政法大學(xué)黨委書記 教授

高 紅 女（1988-）中國(guó)政法大學(xué)博士研究生