邊疆民族地區政府立法工作初探

李劍文

摘 要：政府立法中十分突出地存在市場經濟保障不足、行政權力不當擴張和部門利益化傾向嚴重等問題，應當立足邊疆民族地區的實際，凸顯地方和民族特色，充分行使立法權。

關鍵詞：邊疆民族地區 政府立法 問題與對策

按照憲法、地方組織法和立法法的有關規定，邊疆民族地方立法權的范圍比較廣泛，權限也比較大，如自治立法權就可以變通國家法律和法規。但長期以來，自治立法權的使用嚴重不足。另外，法律規定享有行政立法權的主體范圍是十分寬泛的，他們都可能根據自身管理的需要或出于其他方面的考慮，制定出臺各種各樣的行政規范性法律文件。但實際上，邊疆民族地區政府立法權行使不足，沒有能夠為邊疆民族地區的法治建設提供足夠的法律制度支撐。

一、邊疆民族地區政府立法不足的集中表現

（一）對市場經濟機制的法治保障較弱

在市場準入和市場管理方面，地方立法內容往往帶有比較濃厚的計劃經濟管理模式色彩，很難脫出方保護主義的窠臼，不能彰顯對市場經濟機制的法治保障。政府往往著眼于如何把相對人管理得井井有條，主觀上對如何使管理者在管理上方便易行考慮得多，對如何使管理對象有一個寬松的發展環境，以促進發展則考慮得少。從近期和局部看，這種立法好像保護了當地利益，但從開發長遠來看，這在很大程度上破壞了投資環境，不利于創造市場主體公平競爭的寬松和諧的法治環境，實際上保護了落后，不利于提高本地的競爭能力。另外，在立法上對市場經濟運行規律的研究不多，與之相關的觀念、法律意識也相對薄弱，形成了立法重點分散的狀況。

（二）行政權力不適當地強化擴張

立法上未能充分反映社會主義市場經濟規律和原則的要求，把已經不適應社會主義市場經濟要求的行政管理辦法和維護計劃經濟的行政管理手段通過地方立法得以強化，導致政府用行政手段對經濟和各項事業進行過度干預。在管理方式的規定上，仍習慣于事前管理，規定審批、頒證的程序多，對事中和事后管理、監督手段規定少，最典型的表現就是行政許可、收費過多過濫。在法規規章中還隱含了許多為部門借以創制許可、頒證、收費的“玄機”。這種行政許可和處罰的廣泛性和不確定性所造成的直接后果就是，管理相對人為了獲得許可或逃避處罰而不擇手段、不辭勞苦地“公關”，成為權力腐敗的誘發因素。而這樣的狀況，至今還遺留有許多難以解決的問題。

（三）部門利益化傾向嚴重

行政立法和行政規范性文件制定中公開透明和公眾參與不夠，導致存在比較嚴重的部門利益化傾向。并且，很多時候還不能妥善地處理整體與局部的關系，甚至設定和保護不正當的部門利益。這是一個全國性的問題，但由于邊疆民族地區經濟落后，則顯得更為突出。這已成為制約邊疆民族地區地方立法的突出障礙。由于邊疆民族地區財政經費上的困難，實踐中不少地方和部門習慣于把收費、罰款作為彌補業務經費不足、增加工作人員收入的有效渠道。有些掌握國家政策資源和立法資源的主管部門，在制定立法方案時千方百計為部門爭權力、爭利益，導致在清理法規中濫設許可審批、收費和罰款等問題的過程中，往往又在新制定法規時增加了許多變相的許可審批、收費和罰款的規定的惡性循環。

二、強化政府科學立法的主要措施

（一）要善用行政立法權

行政立法權是憲法和立法法賦予政府的法定職權，是國家行政權的重要組成部分，行使行政立法權是政府的主要行政方式之一。

樹立以行政立法方式行政的思維習慣，摒棄偏好于以政策方式行政的習慣。由于“人治” 和儒家文化傳統，政府明顯缺乏法治文化傳統和依法行政的習慣，突出表現為習慣和擅長于以政策行政，不習慣或不愿意以行政立法的方式行政。為此，應大力養成以依照法律方式行政的良好習慣，徹底摒棄偏好于以政策方式行政的習慣。具體應采取如下措施：一是在各級政府特別是享有行政立法權的政府中開展以學習和掌握憲法和立法法為主要內容的培訓工作，主要學習和掌握其中關于政府行政立法權規定的條款。通過有組織有計劃的專題培訓工作，使政府所有工作人員特別是各級政府的主要領導人員全面掌握我國憲法和立法法賦予了政府哪些行政立法權，并應如何行使好這些權力。二是樹立法律、法規大于政策的法治理念，并通過制定法律、法規與政府政策協調法，明確規定當出現同級政府政策與其規范性法律文件沖突時，應以規范性法律文件為準的強制性標準，從而以制度方式保障這一理念最終形成。三是建立行政權力行使量化考核制度，把各級政府是否依法認真全面行使自己的行政立法權作為其政績考核的主要內容之一。主要考核其制定出臺了多少為民行政的行政法規和規章。用制度促使政府依法充分行使自己的行政立法權，使其充分認識到放棄行使行政立法權就是失職，從而改變其偏好于以政策行政的方式。

（二）立足邊疆民族地區的實際需要充分體現政府立法特色

比如在西部大開發立法中，涉及西部12個省、區、市，地域遼闊，民族眾多，有經濟追趕發展問題，有邊疆穩定、民族團結、國防安全問題，有文化繁榮問題，有加強生態環境保護問題，還有與中央政府和東中部兄弟省市政府及西部省市區政府相互之間的關系協調問題等等，內容龐雜、千頭萬緒，問題尖銳、錯綜復雜，迫切需要各級政府強有力的領導、支持和參與。政府如何參與，其重要途徑是用足、用好憲法和法律賦予的行政立法權，充分體現西部開發政府立法的特色。為此，應當緊緊圍繞經濟建設問題立法。其中要特別突出投資保護立法。要把營造投資的法律環境作為擴大開放的重中之重，及時制定吸引和鼓勵開發投資、保障投資者和開發者合法權益方面的法規，將優惠政策體現在法規中，確保民間資本和技術投入的投資回報有法制保障。此外，還要加快適應市場經濟發展的人才環境立法。用地方立法手段，加大對人才資源等無形資產的開發、利用和法律保護的力度，建立能夠真正促進各類人才合理流動的法律機制，為人才的自由進出創造良好的法制環境，吸引更多的國內外優秀人才到西部發展。四是加快對邊疆民族地區自然生態區域的保護、保存和自然資源的合理開發利用方面的立法。目前中央對地方缺乏有效監督，地方環境部門執法不力，環境政策實施機制“軟化”的狀況時有發生。