新形勢下制度治黨面臨的困境及對策研究

鄧汪揚

摘要：習近平同志在黨的群眾路線教育實踐總結大會上首次提出制度治黨的概念，此后又多次重申制度治黨的重要性。制度治黨是黨實現治理現代的必然選擇，制度治黨成為新形勢下黨建工作的重大課題。新形勢下，分析制度治黨的歷史脈絡，厘清制度治黨面臨的困境并提出相應對策，以此加強黨的領導體制改革，促進執政安全，實現國家治理現代化。

關鍵詞：制度治黨 困境 對策

中圖分類號：D26文獻標識碼：A文章編號：1009-5349（2017）12-0044-03

中國共產黨對制度治黨的認識，可追溯到黨成立的初期。黨成立伊始便頒布《黨章》，并在之后不斷完善；毛澤東時期提出建立民主集中制，探索黨建新道路；鄧小平時期提出“制度建黨”的重大命題，為改革開放提供制度保障；江澤民時期提出完善各方面制度，構建四大黨建布局；胡錦濤時期確立黨的“五大建設”，不斷完善黨的領導制度；十八大以來，習近平同志提出制度治黨的概念，把制度建設上升到新的高度。

一、制度治黨的歷史沿革

制度建設是中國共產黨自身建設不可或缺的組成部分，黨的制度建設是黨管黨、治黨的前提和基礎。中國共產黨制度治黨的歷史，可追溯到黨成立初期。探索黨制度建設的歷史沿革，提高黨制度治黨的能力，促進黨的執政安全具有重要意義。

制度治黨起始于1921年中國共產黨成立，黨的一大頒布《中國共產黨黨綱》。隨后黨在革命實踐中不斷完善黨章，明確規定了各級黨組織和黨員干部的權利、義務、紀律等。1928年毛澤東同志提出要“在軍隊中建立黨代表制度”[1]，以期減少革命軍隊的失敗與犧牲。1945年黃炎培訪問延安時，毛澤東同志提出建立健全民主集中制，探索制度治黨的新道路。新中國成立后，毛澤東同志在1955年提出“堅持集體領導原則”，強調堅持民主集中制，注重黨章地位和作用。毛澤東同志結合中國具體實際，在黨的制度建設方面樹立了光輝典范。

改革開放以后，中國共產黨的制度建設進入恢復時期，黨的制度建設開啟了新的征程。鄧小平同志在繼承毛澤東對黨的制度建設思想的基礎上，充分吸取制度建設的經驗教訓，注重堅持實事求是的思想精髓，為新時期的全方位建設奠定了堅實的理論基礎。1980年，鄧小平在《黨和國家領導體制改革》中指出：“領導制度、組織制度問題更具有根本性、全局性、穩定性和長期性。這種制度問題，關系到黨和國家是否改變顏色，必須引起全黨的高度重視”[2]。隨后不斷推進制度改革，促使黨的制度建設科學化、法制化，為改革開放奠定堅實基礎。

黨的十三屆四中全會到黨的十八大是黨的制度建設的拓展和深化階段。在此期間，黨的制度建設的內容不斷豐富、深化，并貫穿于黨的建設的全過程。江澤民同志強調：“完善各個方面的制度，是新的歷史條件下加強黨的建設的重要課題”[3]，構建四大黨建總布局，即思想、制度、組織和作風建設。2000年，國家頒布《深化干部人事制度改革綱要》，再一次全盤性地推動與規劃黨員干部的管理制度。胡錦濤在慶祝中國共產黨成立90周年大會上強調要完善黨代表大會制度和黨內選舉制度。黨的十七大確立“五大建設”，即思想、制度、組織、作風和反腐倡廉建設。江澤民和胡錦濤同志對黨的制度建設的推動，豐富了制度治黨的內容，保障各項制度健康運行。

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央提出制度治黨的概念，把制度治黨置于黨建的重要地位。2016年頒布《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》和《中國共產黨黨內監督條例》，豐富了制度治黨的內涵。習近平總書記關于制度治黨的思想，將黨的制度建設提升到新的高度。

從制度建設的歷史看，黨的制度建設貫穿黨建的整個過程。黨在不同歷史時期的改革經驗證明，只有堅持完善制度治黨，才能把黨的領導體制改革好，才能帶領中國人民實現偉大的中國夢。

二、新形勢下制度治黨的現實困境

黨的各界領導人遵從歷史經驗，不斷促進改革與發展，制度治黨取得巨大成就。但必須清楚地認識到黨的制度建設仍然存在不足。新形勢下制度治黨的現實困境主要包括制度體系不全、制度執行力度不夠和制度監督強度不夠等。

（一）制度體系存在缺陷

制度不能完全有效發生作用，源于制度體系本身存在漏洞。現行制度體系存在的缺陷主要包括制度不全和制度剩余兩個方面。其一，制度不全。新形勢下，黨內出現的一些組織和紀律問題與黨內規章制度不全是分不開的。黨章作為最高權威的黨內法規，是黨員干部必須服從的總原則，黨章適用于不同層次和對象，內容寬泛，規定黨內各項具體事務，可以說是黨內的“根本大法”。但只通過黨章管理約束黨員干部，顯得過于單一和不夠周詳，一些具體的問題還得依靠制定具體的規章制度。針對當前黨內存在的問題，雖已出臺一些條文條例，但不夠系統全面，部分條例比較松散，仍不能徹底根除黨內問題。因此，必須著力完善黨內規章制度體系，促使實現制度治黨。其二，制度剩余。“2012年6月中共中央部署開黨內法規和規范性文件集中清理工作，通過全面篩查新中國成立至今出臺的23000多中央文件，梳理出黨內法規和規范性文件1178件，其中宣布失效369件，已廢止322件，在剩余有效的487件中有42件需要修改”[4]。由此可見黨內制度存在剩余現象，一個制度出現問題，通過制定另一個制度來彌補的措施往往造成更多的矛盾，也導致部分制度可操作性漸弱。

（二）制度執行力度不足

有效執行和落實制度是制度治黨的應有之義。當前黨內規章制度的執行力度有待進一步加強。一是黨內“五大建設”不健全、不規范。當前政治生活中，依然存在部分黨員干部在思想上受西方意識形態的沖擊，不能完全堅定馬克思主義信仰；組織上部分黨組織精神懈怠、紀律不嚴，隊伍建設存在偏差；作風上部分黨員干部仍受官僚主義、教條主義和形式主義的侵蝕，脫離群眾；制度上黨內監督體制不健全，導致部分黨員干部無視黨規黨紀，危害黨的形象；反腐倡廉上腐敗現象仍未根除，嚴重威脅黨的執政安全。二是黨員干部違規成本不高。當前對黨內一些黨員干部違規行為的懲戒較少，致使部分黨員干部有空子可鉆，黨內執法不嚴也使黨員干部違規的風險成本降低。三是形式主義依然存在。在制度的運行過程中，部分黨組織以“走過場”的形式執行制度，致使制度不能完全發揮效力。究其原因：首先，部分黨組織在制度的執行中不能堅持民主集中制原則，領導干部專斷獨行，甚至徇私枉法；其次，黨內監督和激勵機制不完善，部分黨員干部對制度執行敷衍了事，缺乏壓力和動力；再次，一些黨員干部法制意識薄弱，在制度執行中目無法紀，濫用權力。

（三）制度監督強度不夠

當前我國黨內腐敗現象依然存在，黨規黨章運行過程中，對權力運行缺乏監督是導致腐敗現象頻發的重要原因，嚴重影響制度治黨的貫徹實施。監督強度不夠，主要表現在以下三個方面。一是監督意識淡薄。在監督主體中，一些專門的監督機關人員缺乏監督意識，責任感差，加之對部分黨員干部心存膽怯，不能主動監督，導致一些監督工作流于形式。在監督客體中，一些黨員干部法制觀念淡薄，在行使權力時不能堅持民主集中制原則，目無法紀，濫用權力，甚至以權謀私。二是監督體制不全。近年來我國監督體系建設一直深受重視，通過不斷加強完善監督體制取得一定成績，但對“一把手”的監督，仍存在漏洞。一方面，法律監督效力不足，黨內監督的法律法規不健全，致使部分黨員干部有空子可鉆，執法不嚴也使得違法犯罪的風險成本降低；另一方面，社會監督力度不強，人民群眾和新聞媒體的監督權力還有較大的提升空間，是部分黨員干部敢于違法犯法的又一重要原因。三是監督渠道不暢。部分上級監督威力不足，對黨員干部重使用、輕管理，一些干部借機放松對自身的要求，極易滋生腐敗；平級監督效力不高，部分相同等級的黨員干部礙于情面或害怕打擊報復不敢監督；同時由于部分群眾缺乏監督意識以及監督體制不完善，導致自下而上的群眾監督渠道不順暢，效力不足。

三、新形勢下制度治黨的對策研究

制度治黨是黨實現治理現代的必然選擇，是新形勢下黨建工作的重大課題。新形勢下，制度治黨面臨的挑戰極其嚴峻。推進政黨治理現代化，促進黨的執政安全建設，必須健全制度體系、加大黨章黨規執行力度和提高對制度執行的監督能力。

（一）健全制度體系

實現制度治黨的首要條件是必須加強完善黨內法規制度。因此，必須加強法制建設，構建以黨章為核心制度體系。首先，堅持以黨章為核心。黨章作為黨內的根本大法，是黨內的“母法”，是黨員干部必須遵從的總原則，黨內其他法規制度的制定不能與之相抵觸。習近平同志強調：“黨章就是黨的根本大法，是全黨必須遵循的總規律。建立健全黨內制度體系，要以黨章為根本依據。”[5]因此，要以黨章為準繩，構建完善黨內制度體系。其次，提高黨內制度的科學性。打破黨內法規制度分散零碎現象，保障黨內制度的制定有法可依、有據可尋，促進形成一套完整體系。在明確規定應該怎么辦的同時，也要明確規定違反制度如何處理，提高制度的實際效益，彌補制度缺陷，減小制度剩余。再次，加強黨的自身法治建設。法律是國家權威的體現，通過制定相應的法律，保障黨內法規制度體系的完善和執行，嚴格要求黨員干部遵守黨章黨規，大力懲戒違反黨內法規制度的行為，保障制度治黨有效實現。

（二）加強執行力度

“制度治黨重在執行。”[6]提高制度的執行力度，是實現制度治黨的關鍵。一是要健全、規范黨內“五大建設”。思想建設上，要不斷提高黨員干部思想理論水平，提高黨員干部制度意識；作風建設上，堅持立破并舉，堅決反對形式主義、享樂主義等不正之風；組織建設上，堅持民主集中制，確保領導干部密切聯系群眾，重大決策前與群眾和黨內成員商議；反腐倡廉上，對黨員干部加強反腐教育，牢固思想防線，自覺遵從制度的執行；制度建設上，完善法律法規，保證制度建設有法可依，推進制度建設適應時代變化、與時俱進。二是要提高黨員干部違規成本。一方面通過加強黨內法治建設，提高懲戒力度，對黨員干部違規行為嚴懲不貸；另一方面健全懲戒機制，縮小違規分子逍遙于制度之外的空間，探索嚴懲違規行為的新思路、新方法。三是建立和完善廉政激勵機制。通過加強思想政治教育，提高黨員干部廉潔從政的意識，提高黨員干部對制度執行的動力，保障制度的有力執行；同時要建立監督制度，避免部分黨員干部對制度執行敷衍了事。

（三）提高監督能力

有效的監督能夠保障制度治黨的實現與完善。提高監督能力，就是在黨規黨章運行過程中加強對領導干部的監督，規范其權力的正確實施。一是強化監督意識。一方面，加強思想教育，破除思想禁錮，提高監督主體的參與意識和民主意識，使廣大監督機關和人民敢于、善于監督黨員干部；另一方面，加強道德教育，提高黨員干部自律意識。正確的權力觀是“一把手”從政的根本，必須開展理想信念教育，提高“一把手”為人民服務的意識，樹立正確的權力觀。二是健全監督機制。首先，建立事前控制機制，強調黨委和組織部門在選拔任用政黨“一把手”時，必須對候選人進行長期的嚴格考察；其次，健全事中監督機制，堅持民主集中制原則，規范黨員干部權力運行，加強黨員干部監督；再次，完善事后懲戒機制，建立獨立、權威的專門監督機構，嚴格黨員干部在權力的運行過程中出現腐敗和用權失誤情況。三是拓寬監督渠道。首先，強化上級監督，將上級對“一把手”的監督制度化，要求上級對“一把手”不僅要重使用，更要重管理；其次，強化平級監督，通過加強對“一把手”的思想政治教育，提高責任意識，促使平級領導干部愿意監督、敢于監督；再次，強化群眾監督，不斷完善群眾監督體系，實行政務公開，將重大事項的決策和執行向群眾公開，主動接受監督。

加強制度治黨是實現全面從嚴治黨的必然要求，是黨實現治理現代的必然選擇。新形勢下，制度治黨面臨嚴峻挑戰，如何堅持制度治黨、實現國家治理現代化成為黨執政興國的重要任務。分析制度治黨的歷史脈絡，認清制度治黨面臨的現實困境，并采取有效應對措施，為黨的建設掃清障礙，黨的領導體制改革終將取得決定性勝利。

參考文獻：

[1]毛澤東選集·第1卷[M].北京：人民出版社，2008：66.

[2]鄧小平文選·第2卷[M].北京：人民出版社，1994：333.

[3]江澤民.論黨的建設[M].北京：中央文獻出版社，2001：547.

[4]中央黨內法規和規范性文件集中清理工作全部完成[N].人民日報，2014-11-18.

[5]黨章就是黨的根本大法，是全黨必須遵循的總規矩[OL].中央紀委監察部網站，2016-01-04.

[6]劉新躍.制度治黨重在執行[J].紅旗文稿，2017（6）：37-38.

責任編輯：于蕾