地方治理現(xiàn)代化與地方民主議事制度

[摘要]地方治理現(xiàn)代化，需要地方人大的民主創(chuàng)新，地方人大作為地方民主議事中心，具有法定權(quán)威性和體制內(nèi)民主等制度優(yōu)勢(shì)。浙江省樂(lè)清市的“人民聽(tīng)證”制度，作為地方民主議事制度有效運(yùn)轉(zhuǎn)的創(chuàng)新實(shí)踐，充分發(fā)揮了人大的民主議事和民主監(jiān)督功能，有力地提升了地方治理進(jìn)程和品質(zhì)。“人民聽(tīng)證”制度蘊(yùn)含著進(jìn)一步完善地方民主議事制度的制度性啟示，即地方人大與地方黨委、地方政府關(guān)系的制度性協(xié)調(diào)、地方人大的民主議事和民主監(jiān)督應(yīng)進(jìn)一步制度化、地方人大的民主議事制度應(yīng)進(jìn)一步擴(kuò)大民眾的制度化參與。

[關(guān)鍵詞]國(guó)家治理現(xiàn)代化；地方治理現(xiàn)代化；民主議事制度；人大民主創(chuàng)新；“人民聽(tīng)證”制度

[作者簡(jiǎn)介]周少來(lái)，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院政治學(xué)研究所研究員

國(guó)家治理現(xiàn)代化，需要地方治理現(xiàn)代化來(lái)承接和落實(shí)。地方治理現(xiàn)代化亟須國(guó)家與社會(huì)的協(xié)調(diào)與合作，地方人大作為地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，從法理依據(jù)和制度功能上，能夠供給地方民主議事中心的各項(xiàng)制度需求。本文從地方治理現(xiàn)代化的視角，探討地方人大作為地方民主議事制度的現(xiàn)實(shí)依據(jù)、民主功能和運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制，并對(duì)未來(lái)地方人大的民主潛能拓展作出制度性改革建議。

一、 地方治理現(xiàn)代化亟須地方民主議事制度

面對(duì)日益分化的社會(huì)結(jié)構(gòu)和利益多樣化要求，在地方國(guó)家政權(quán)主導(dǎo)下的地方治理，其核心的任務(wù)是協(xié)調(diào)地方、國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系，促成地方政府、市場(chǎng)與社會(huì)的制度化合作，以實(shí)現(xiàn)有序有效、多方參與的民主治理體系。①所以，地方治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵，是地方治理的法治化和民主化程度。由于地方治理法治化水平，主要依賴(lài)國(guó)家法律和省級(jí)法規(guī)制定和實(shí)施的有效性，地方政府的自主性操作空間不大，因此，地方治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵性制度建構(gòu)，是地方治理的民主化建設(shè)，其核心是地方民主議事制度建設(shè)。

第一，地方民眾利益表達(dá)需要地方民主議事制度。現(xiàn)代化進(jìn)程涉及深刻復(fù)雜的利益關(guān)系調(diào)整，地方政府是地方民眾利益調(diào)整的直接面對(duì)者。在涉及土地征用、房屋拆遷、環(huán)境保護(hù)等地方民眾切實(shí)利益的時(shí)候，民眾利益訴求在地方層次需要得到及時(shí)有效的表達(dá)。這就亟須一個(gè)制度化、常規(guī)性的公開(kāi)表達(dá)渠道和機(jī)制，而現(xiàn)有的“市長(zhǎng)熱線(xiàn)”等被動(dòng)型表達(dá)機(jī)制，以及“一事一議”的臨時(shí)性協(xié)商機(jī)制，越來(lái)越無(wú)法適應(yīng)變化迅速、錯(cuò)綜復(fù)雜的民眾利益表達(dá)訴求。這就需要地方政府開(kāi)拓和完善制度化的民主議事制度，使得民眾利益訴求有一個(gè)與利益相關(guān)方平等對(duì)話(huà)的常規(guī)化制度平臺(tái)。地方人大民主制度以其民主制度的法定地位和民主潛能，可以成為地方民主議事的正式制度。這也是把地方民眾矛盾和群體性事件化解在地方和基層的基礎(chǔ)性制度。

第二，地方民眾利益協(xié)調(diào)需要地方民主議事制度。地方發(fā)展出現(xiàn)民眾利益矛盾和糾紛，利益表達(dá)只是其解決的第一步。由于利益矛盾往往錯(cuò)綜復(fù)雜，牽扯著民眾、政府與企業(yè)等多個(gè)利益相關(guān)方，并且需要精準(zhǔn)的利益協(xié)調(diào)和利益計(jì)算，甚至需要反復(fù)多次的利益博弈和利益妥協(xié)。如果只是簡(jiǎn)單化地行政性強(qiáng)制，則可能導(dǎo)致矛盾激化和群體性抗議。如果以行政主導(dǎo)的“一事一議”的臨時(shí)性協(xié)商，矛盾多發(fā)期的“海量”利益糾紛，則可能導(dǎo)致行政部門(mén)忙于應(yīng)付和不堪重負(fù)。為了能夠讓利益相關(guān)方平等對(duì)話(huà)、反復(fù)協(xié)商，必須構(gòu)建地方化面對(duì)面的民主議事制度。以現(xiàn)成的體制內(nèi)民主議事機(jī)制，即地方人大機(jī)關(guān)為制度平臺(tái)，就可以構(gòu)建日常化和制度化的民主議事制度。

第三，地方多方參與和協(xié)同共治需要地方民主議事制度。全面的改革開(kāi)放，極大地激發(fā)了地方發(fā)展的活力，也深刻地改變了地方社會(huì)結(jié)構(gòu)形態(tài)。地方治理，需要政府、企業(yè)、社會(huì)組織和民眾的多方參與和協(xié)同共治，如何參與？如何協(xié)同？則必須有一個(gè)制度化的參與協(xié)同平臺(tái)。②這就亟待完善地方性的民主議事制度，而地方人大機(jī)關(guān)，以其地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的法定地位，可以提供一個(gè)制度化的議事平臺(tái)。

第四，地方民主監(jiān)督需要地方民主議事制度。地方治理績(jī)效如何，地方政府作為積極與否，地方民眾有最直接、最準(zhǔn)確的發(fā)言權(quán)。所以，地方治理的現(xiàn)代化，需要地方民眾的參與和監(jiān)督。地方民眾需要與地方政府、企業(yè)開(kāi)發(fā)商、社會(huì)組織和其他民眾，面對(duì)面直接交談、直接質(zhì)詢(xún)、公開(kāi)辯論，這就需要建構(gòu)公開(kāi)的常規(guī)化的地方民主議事制度，給地方民主監(jiān)督提供一個(gè)更為直接有效的制度化管道。

二、 地方人大作為地方民主議事制度的制度優(yōu)勢(shì)

人民代表大會(huì)制度，是中國(guó)的根本政治制度，是人民當(dāng)家作主的根本形式和主渠道。地方人民代表大會(huì)，是地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，是地方民主議事的中心制度，是地方民眾表達(dá)意志和行使民主權(quán)利的主渠道。

第一，法定的民主權(quán)威性。在地方層級(jí)人民行使國(guó)家權(quán)力，是通過(guò)地方人民代表大會(huì)制度的方式。根據(jù)現(xiàn)行的《憲法》《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》《各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》等，地方人大是行使地方國(guó)家權(quán)力的法定機(jī)關(guān)，地方政府、地方法院和地方檢察院，由地方人大選舉產(chǎn)生并對(duì)其負(fù)責(zé)。③所以，地方人大作為地方民主議事中心，從法理依據(jù)來(lái)說(shuō)，其所作出的民主決策和民主監(jiān)督，不僅對(duì)地方的“一府兩院”（地方政府、人民法院和人民檢察院）具有憲法性法定權(quán)威，對(duì)地方民眾來(lái)說(shuō)，也具有法治化的民主權(quán)威，其民主議事結(jié)果更易為民眾廣泛接受和認(rèn)同。

第二，體制內(nèi)的民主資源。中國(guó)的治理現(xiàn)代化，亟須治理的法治化和民主化，但如何推進(jìn)中國(guó)的民主化建設(shè)，不同的學(xué)者設(shè)計(jì)了不同的推進(jìn)目標(biāo)和實(shí)施路徑，如選舉民主與協(xié)商民主、精英民主與大眾民主、法治民主與民主法治等的對(duì)立與爭(zhēng)辯。④但由于民主建設(shè)話(huà)題的敏感和復(fù)雜，學(xué)者提出的思路往往是回避“核心問(wèn)題”而取向“邊緣問(wèn)題”、回避“根本政治制度”改革而取向“外圍制度”創(chuàng)新、回避“體制內(nèi)”民主資源而取向“社會(huì)性”民主資源。這便是所謂的漸進(jìn)性“增量民主”推進(jìn)路徑由此提出的原因。⑤地方人大制度，作為體制內(nèi)現(xiàn)成的民主資源，反而會(huì)受到有意或無(wú)意的忽視。開(kāi)掘和拓展地方人大制度的現(xiàn)有“民主資源”，使其憲法和法律賦予的“民主潛能”得以充分挖掘并落地實(shí)現(xiàn)，不僅有其憲法依據(jù)和憲法權(quán)威，也是社會(huì)主義政治制度自我完善的根本途徑。endprint

第三，“就近就地”的民主化。民主化是國(guó)家治理現(xiàn)代化的基本組成，但在中國(guó)這樣一個(gè)后發(fā)國(guó)家，不可能整體上“一下子”完成突變式民主化進(jìn)程，而需要在各地各級(jí)多樣化地探索民主發(fā)展的路徑和機(jī)制。增強(qiáng)地方人大作為地方民主議事中心的制度功能，開(kāi)放民主參與的渠道、提升民主協(xié)商的治理，把在地方發(fā)展中出現(xiàn)的問(wèn)題和矛盾，在地方民主的議事協(xié)商中加以“就地”解決。這是開(kāi)發(fā)體制內(nèi)民主資源，制度化吸納民主參與要求，“就近就地”民主化的現(xiàn)成制度機(jī)制。

第四，成本低、風(fēng)險(xiǎn)小的民主形式。急劇變革的社會(huì)關(guān)系和錯(cuò)綜復(fù)雜的利益協(xié)調(diào)，在每一個(gè)地方治理中都在“倒逼”著地方民主創(chuàng)新。豐富民主形式，促進(jìn)民主治理，發(fā)揮地方人大的民主功能，使其成為地方民主議事和民主治理的中心。由于這是一種“就近就地”的民主治理機(jī)制，時(shí)間上“及時(shí)”、空間上“可見(jiàn)”，且能夠“面對(duì)面”地解決問(wèn)題。因此，就民眾參與來(lái)說(shuō)，參與程度深且成本低；就國(guó)家民主化進(jìn)程來(lái)說(shuō)，風(fēng)險(xiǎn)只在一地一域， 程序可控性強(qiáng)，民主化的整體風(fēng)險(xiǎn)小。

三、 地方人大作為地方民主議事制度運(yùn)轉(zhuǎn)實(shí)例分析

地方人大，是依據(jù)憲法設(shè)定的國(guó)家機(jī)構(gòu)，具有根本性的民主功能，作為地方民主議事的中心，如何讓民主制度運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)，充分發(fā)揮其民主治理潛能，在全國(guó)各地的地方人大實(shí)踐中，都有各種各樣的民主創(chuàng)新。本文以浙江省溫州市下屬的樂(lè)清市（縣級(jí)市）人大創(chuàng)新“人民聽(tīng)證”運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制為例，來(lái)揭示地方民主議事制度是如何運(yùn)轉(zhuǎn)的。

“人民聽(tīng)證”，是在樂(lè)清市委的領(lǐng)導(dǎo)下，由樂(lè)清市人大常委會(huì)具體組織和協(xié)調(diào)，就每年人大代表提案或民眾反映強(qiáng)烈的公共治理中的問(wèn)題，邀請(qǐng)政府副市長(zhǎng)、政府有關(guān)職能局長(zhǎng)、人大常委、人大代表、社會(huì)組織、市民代表等一起參與公開(kāi)協(xié)商和質(zhì)詢(xún)。其中“人民聽(tīng)證”的議題來(lái)源，從人大代表的提案或民眾強(qiáng)烈要求的問(wèn)題中提出，并由每年“兩會(huì)”時(shí)的人民代表大會(huì)以“大會(huì)決議”的形式確定。其后由人大常委及代表組成“督辦調(diào)研小組”就有關(guān)問(wèn)題深入考察并準(zhǔn)備調(diào)研報(bào)告；政府有關(guān)部門(mén)準(zhǔn)備“工作報(bào)告”。在 “人民聽(tīng)證”當(dāng)天的會(huì)議上，在分別宣讀完人大的“調(diào)查報(bào)告”和政府部門(mén)的“工作報(bào)告”后，人大代表、社會(huì)組織和市民代表，可以就有關(guān)問(wèn)題向副市長(zhǎng)、各局局長(zhǎng)分別提問(wèn)，并反復(fù)質(zhì)詢(xún)、公開(kāi)辯論。整個(gè)“人民聽(tīng)證”全過(guò)程通過(guò)網(wǎng)絡(luò)和媒體全程轉(zhuǎn)播。聽(tīng)證會(huì)后，整理各方意見(jiàn)，由人大常委會(huì)就有關(guān)問(wèn)題作出決議，以人大常委會(huì)決議的形式，上報(bào)市委并轉(zhuǎn)發(fā)有關(guān)職能部門(mén)，監(jiān)督政府部門(mén)就此問(wèn)題的整改過(guò)程，并要求在一定期限內(nèi)對(duì)人大常委會(huì)作出書(shū)面答復(fù)。

從2007年開(kāi)始運(yùn)作，到2016年6月，樂(lè)清市人大共舉辦了近30場(chǎng)“人民聽(tīng)證”會(huì)，涉及地方公共治理中幾乎所有重大難題和問(wèn)題，如鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并、樂(lè)海圍墾、河道污染、交通擁堵、食品安全、垃圾處理、學(xué)前教育、景區(qū)整治、國(guó)道規(guī)劃等，充分發(fā)揮了人大的民主議事和民主監(jiān)督功能，有力地提升了地方治理進(jìn)程和質(zhì)量。⑥

第一，地方人大民主議事是落實(shí)“三統(tǒng)一”原則的制度舉措。中國(guó)的政治發(fā)展和民主建設(shè)，必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)的有機(jī)統(tǒng)一。但“三統(tǒng)一”的根本原則如何落地實(shí)現(xiàn)，必須有一個(gè)制度化的落實(shí)機(jī)制。樂(lè)清市的“人民聽(tīng)證”制度，是在市委的具體領(lǐng)導(dǎo)下，由人大代表在大會(huì)上作出制度性議題選定和“聽(tīng)證”程序規(guī)定，由人大代表、政府部門(mén)和社會(huì)各界共同參與、平等對(duì)話(huà)、協(xié)商議事，推動(dòng)地方民主治理的高效制度形式，是把“三統(tǒng)一”原則落實(shí)于地方治理中的創(chuàng)新探索。

第二，地方人大民主議事為人大代表發(fā)揮作用提供制度機(jī)制。如何更充分地發(fā)揮代表的“民主潛能”，使其代表的“民意”能夠得到政府更好的回應(yīng)，人大代表與市民選民共同參與的“人民聽(tīng)證”，為人民代表提供了經(jīng)常性“代表人民”的制度機(jī)制。不但促進(jìn)了代表作用得更好發(fā)揮，也能使“選民”看得見(jiàn)“代表”的作為，從而能夠更好地監(jiān)督代表履職。

第三，地方人大民主議事提供多方參與、協(xié)同共治的制度平臺(tái)。治理多元化的地方社會(huì)，特別是在民營(yíng)經(jīng)濟(jì)雄厚、社會(huì)組織多樣的發(fā)達(dá)地區(qū)，黨政主導(dǎo)下，如何吸納社會(huì)各方的積極參與，需要制度化平臺(tái)提供協(xié)商共治的機(jī)制。充分發(fā)揮民主潛能的地方人大，以人大常委會(huì)為組織協(xié)調(diào)中心，讓各類(lèi)社會(huì)組織有發(fā)聲渠道，讓各級(jí)基層的市民有參與的機(jī)會(huì)。“民眾有訴求、政府有回應(yīng)”，在樂(lè)清“人民聽(tīng)證”的現(xiàn)場(chǎng)，常常能夠看到當(dāng)?shù)氐木G色環(huán)保組織代表，對(duì)政府的職能部門(mén)負(fù)責(zé)人提出中肯的“意見(jiàn)建議”。 “人民聽(tīng)證”提供了成本低、風(fēng)險(xiǎn)小的多方參與和協(xié)同共治的體制內(nèi)平臺(tái)。

第四，地方人大民主議事提供有效監(jiān)督“一府兩院”的制度形式。地方人大監(jiān)督地方“一府兩院”，雖然有憲法和監(jiān)督法的明文規(guī)定，但如何落實(shí)，卻涉及復(fù)雜的各方“關(guān)系”和“人情”問(wèn)題。“人大監(jiān)督在實(shí)際操作中，往往重程序輕效果，選的題目太大或概念化，影響了審議質(zhì)量甚至審議不起來(lái)，其后果是變成了‘橡皮圖章。”⑦ “人民聽(tīng)證”的公開(kāi)化、透明化監(jiān)督形式，一年中有3次甚至4次“公開(kāi)直播”，使政府副市長(zhǎng)、各局局長(zhǎng)深感壓力。正是“人民聽(tīng)證”，使地方人大議事制度“硬起來(lái)”并形成“剛性”制度，才使人大對(duì)“一府兩院”的監(jiān)督落到實(shí)處，使地方人大的民主監(jiān)督功能得到有效發(fā)揮。

四、 地方人大的民主議事功能還需進(jìn)一步加強(qiáng)

地方人大作為地方治理的民主議事中心，其憲法賦予的“民主潛能”遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒(méi)有得到充分發(fā)揮。為了更好地推進(jìn)地方治理現(xiàn)代化，依法有序地?cái)U(kuò)展地方民主，地方人大的民主議事功能還需要進(jìn)一步的體制改革和深化創(chuàng)新。這涉及以下體制性關(guān)系的制度改革。

第一，地方人大與地方黨委、地方政府關(guān)系的制度性協(xié)調(diào)。地方人大應(yīng)進(jìn)一步堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，把地方議事的議題選定、議事過(guò)程、監(jiān)督職能等明確置于地方黨委的領(lǐng)導(dǎo)之下，建立與黨委決策之間制度化、經(jīng)常性的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制。同時(shí)，地方黨委應(yīng)該自覺(jué)推進(jìn)黨內(nèi)民主，發(fā)揮黨內(nèi)民主對(duì)人大民主的示范帶動(dòng)作用。地方人大還應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)與地方政府及其各個(gè)職能部門(mén)的議題銜接和及時(shí)溝通，建立制度化、常規(guī)性的議案實(shí)施和反饋機(jī)制，強(qiáng)有力地支持和監(jiān)督職能部門(mén)有效推進(jìn)地方治理。endprint

第二，地方人大的民主議事和民主監(jiān)督應(yīng)進(jìn)一步制度化。地方人大，是實(shí)現(xiàn)地方人民民主參與的主渠道，也是實(shí)現(xiàn)地方民主治理的主渠道。全國(guó)各地的人大民主創(chuàng)新，包括樂(lè)清市的“人民聽(tīng)證”，在地方的民主建設(shè)和地方治理中發(fā)揮了良好的民主功能。但還需使地方人大的民主議事制度進(jìn)一步法治化和制度化，使“人民聽(tīng)證”制度與相關(guān)制度有效銜接和配套，這樣才能保證良好的民主創(chuàng)新制度“不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變”。使地方人大的民主議事制度持續(xù)地發(fā)揮作用并長(zhǎng)久地堅(jiān)持下去，同時(shí)也有利于民主創(chuàng)新的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)和全國(guó)推廣。

第三，地方人大的民主議事制度應(yīng)進(jìn)一步擴(kuò)大民眾的制度化參與。“國(guó)家的一切治理活動(dòng)，都要尊重人民的主體地位”⑧。人民不但是治理實(shí)踐的主體，也是民主實(shí)踐的主體。地方人大的民主議事制度，作為地方民主和民眾參與的主渠道，還應(yīng)進(jìn)一步拓展參與的范圍、強(qiáng)化參與的深度、提升參與的實(shí)效。在保障民眾及社會(huì)組織的參與權(quán)利，在什么人參與、參與的程序、如何協(xié)商討論、參與實(shí)效反饋等方面，進(jìn)一步建立和完善法治化的規(guī)章制度。

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①何顯明.治理民主——中國(guó)民主成長(zhǎng)的可能方式[M].北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2014：15.

②周少來(lái).復(fù)合協(xié)同治理——城市公共治理的杭州經(jīng)驗(yàn)[A].趙秀玲主編.中國(guó)基層治理發(fā)展報(bào)告（2015）[M].廣州：廣東人民出版社，2015：236-244.

③參見(jiàn)現(xiàn)行《憲法》和《監(jiān)督法》有關(guān)條款，《中華人民共和國(guó)憲法》，中國(guó)法制出版社，2007年第1版.

④何增科等.中國(guó)政治體制改革研究[M].北京：中央編譯出版社，2004：23-50.

⑤閆健編.民主是個(gè)好東西——俞可平訪(fǎng)談錄[M].北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2008：49.

⑥以上情況介紹來(lái)自樂(lè)清市人大常委會(huì)辦公室編的《人民聽(tīng)證（2007—2015）》；中國(guó)社會(huì)科學(xué)院政治學(xué)所調(diào)研組編的《民主創(chuàng)新與地方治理——樂(lè)清調(diào)研組資料匯編》（2016年5月29日—2016年6月3日）.

⑦參見(jiàn)樂(lè)清市人大常委會(huì)辦公室編的《人民聽(tīng)證（2007—2015）》.

⑧中共中央宣傳部.習(xí)近平總書(shū)記系列重要講話(huà)讀本（2016年版）[M].北京：學(xué)習(xí)出版社、人民出版社，2016：172.

責(zé)任編輯：陳艷華

（本文發(fā)表于《中國(guó)特色社會(huì)主義研究》雜志2016年第4期）endprint