農村集體產權制度股份化改革的實踐經驗與效果評價

耿寧

摘要：農村集體產權制度改革對維護農戶財產權益、壯大農村集體經濟、推進農業現代化、實現城鄉一體化意義重大。本研究以山東試點區為調研對象，從農村集體資產清算、集體經濟組織性質、股權管理、股權設置與轉讓四個方面進行實踐經驗的總結，并對農村集體產權制度改革的現實效果進行評價。基于以上分析，推進集體產權制度改革需要在集體成員資格標準的確立、集體經濟組織法人治理結構的科學合理、農村集體產權交易平臺的創立以及相關法律法規的健全與完善等方面加快試點試驗，以促進農村經濟的健康快速發展。

關鍵詞：農村集體產權；制度改革；實踐經驗；效果評價

中圖分類號：F321文獻標識號：A文章編號：1001-4942（2017）06-0163-05

AbstractThe system reform of rural collective property rights has great significance to maintain the property rights and interests of farmers， strengthen the rural collective economy， promote the agricultural modernization and realize the urban and rural integration. Taking Shandong experimental unit as research object， the practice experience was summarized from the 4 aspects， liquidation of rural collective assets， nature of collective economic organizations and management，setup and transfer of stock-ownership， then the practical effect was evaluated. Based on the above analysis， to promote the reform of collective property rights system， the aspects such as the establishment of collective membership criteria， the scientific and reasonable corporate governance structure of collective economic organizations， the establishment of rural collective property rights trading platform and the strengthening and perfecting of relevant laws and regulations， should be speeded up in experimental unit. It could promote the healthy and rapid development of rural economy.

KeywordsRural collective property rights； System reform； Practice experience； Effect assessment

農村集體產權制度改革是深化農村改革的重要內容，也是實現新型城鎮化的關鍵環節。黨的十八屆三中全會明確提出“健全現代產權制度，賦予農民更多財產權利，積極發展農民股份合作，建立農村產權流轉交易市場，推進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置”，2014年“中央一號文件”提出將農地所有權、承包權、經營權“三權分置”提上農村土地制度和產權法治建設層面，成為農村集體產權制度創新的核心切入點。2015年“中央一號文件”明確部署“推進農村集體產權制度改革，探索農村集體所有制有效實現形式，創新農村集體經濟運行機制”，對經營性資產明晰產權歸屬，將資產折股量化到本集體經濟組織成員，發展多種形式的股份合作；對非經營性資產，探索有利于提高公共服務能力的集體統一運營管理有效機制。2015年11月《深化農村改革綜合性實施方案》進一步確立農村土地制度改革的基本方向是：落實集體所有權，穩定農戶承包權，放活土地經營權。總而言之，無論是國家宏觀政策設計還是制度變革的內生需求推動，農村集體產權制度改革已成為一個無法回避的現實，加強對這個問題的研究緊迫而必然。

綜合國內外研究文獻，多數學者從產權理論、制度變遷理論對中國的集體產權改革與創新展開理論研究。巴澤爾利用產權博弈模型分析中國農村土地產權制度安排，提出產權細分是尋求有效產權結構的重要途徑[1]。對于如何構造中國農村的產權制度，朱希剛等[2]提出股份合作制是一種最優的制度重構，其本質內容是將資本、勞動、土地、技術等各種生產要素按一定規則量化“入股”，以實現“效率”與“共同富裕”的雙重標準。然而集體產權是一種中國化的產權形式，并非是主流經濟學的概念，它是一種“社區共有產權，同時具有國有產權和共有產權的雙重特征[3-6]。而農村集體產權制度改革與創新是中國資源稟賦決定的結果，在一定程度上促進了農村資源（土地、勞動力）的市場化配置，盤活了農村生產要素[7，8]。農村集體產權制度改革是對農村集體資產（土地、集體所有企業、固定資產、資金等）進一步明晰產權、確定權屬關系的一系列改革措施[9]。誠然，農村集體產權制度改革是通過制度設計和制度變遷來調整原有的利益關系和利益格局，是要在保護農民利益和農業效率之間取得平衡[10]。實際上，中國農村集體產權制度的改革與創新也是在政府、集體和農戶的反復博弈的動態過程中尋求均衡的結果[11]。農村集體經濟組織是農村集體產權制度創新的重要載體，農村股份合作制是當前農村集體產權制度創新最常見的一種制度模式。

從實踐探索來看，通過對北京市昌平區進行實地調研，王賓等（2012）[12]研究發現集體產權改革后村民生活水平、集體分紅都有較大幅度增加，但對就業的影響不顯著[11]。分別對成都市、武漢市、溫州市的集體產權試點區的改革效果進行評價分析，得出集體成員資格的界定、股權的管理方式、集體經濟組織法人地位、內部治理結構等方面仍是農村集體產權制度改革的重點與難點[13-15]。因此，本文以山東省農村集體產權制度改革試點區為例，旨在總結農村集體產權制度改革的實踐經驗，評價其現實效果，從而為推進產權制度改革提供有價值的參考與借鑒。

1山東試點區農村集體產權制度股份化改革實踐

農村集體經濟組織是農村集體所擁有的各類資產和資源的組織載體，從理論層面上來說，建立“歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢”的現代產權制度，是釋放農村各生產要素，提升農業經濟發展活力的前提和基礎。從實踐層面上來說，從人民公社時期“三級所有”的產權制度安排到改革開放時期“兩權分離”的家庭聯產承包責任制，再到當前階段“三權分置”的產權制度設計，旨在不斷調整產權結構，協調與均衡產權主體的利益關系，最大限度地發揮農村集體資產的配置效率[16]。

1.1山東省試點區集體產權制度的改革背景

自20世紀80年代以來，廣東、浙江、上海等省市已率先探索與實施農村集體產權制度改革。自2007年農業部頒布《關于穩步推進農村集體經濟組織產權制度改革試點的指導意見》后，全國各地積極推進以股份合作為主要形式，以清產核資、資產量化、股權設置、股權界定、股權管理為主要內容的農村集體產權制度改革。山東省在農村土地確權頒證方面走在全國前列，但在集體經營性資產股改方面比較滯后。自2012年，山東省開展農村集體產權制度改革試點，發展農村土地股份合作、社區股份合作、集體資產股份合作，壯大農村集體經濟。A市做為山東省農村集體產權制度首批改革試點區，2012年下發了《關于開展農村產權制度改革工作的意見》，積極支持和保障農村產權制度改革，截至2015年全市15個鎮（街、區）225個村開展了農村集體資產產權制度改革工作，完成了《農村集體資產產權制度改革實施方案》審核報批工作，71個村完成了《股份經濟合作社》的報批工作，其中有3個股份經濟合作社在工商部門登記注冊，新城街道大橋股份經濟合作社2014年分配紅利27.6萬元。據統計，開展農村集體資產產權改革的225個行政村總戶數58 498戶，總人口197 832口人，村集體總資產159 381萬元；量化總股數518 183，其中個人股308 052，集體股210 131，已發放股權證10 787份。

1.2改革的實踐經驗

為了總結山東省試點區改革中存在困境以及經驗借鑒，本課題組對A市的5個鄉鎮進行了調研與座談，調研對象主要包括：一是A市有關負責農村集體產權制度改革的政府管理機構；二是鎮（街道、社區）產權改革的主要負責領導及相關工作人員；三是實行產權改革的村“兩委”主要領導及成員代表。調研的實踐做法如下：

1.2.1關于農村集體資產清算該市集體資產的清產核資主要是在鎮（街區）經管站的指導下由各村具體負責，根據《山東省農村集體經濟組織清產核資工作方案》（魯紀發〔2012〕3號）要求，按照《農村集體經濟組織清產核資登記表》表式對固定資產、存貨、在建工程等實物性資產須進行實地勘察和清點，對往來款項須經當事人（單位）證實，清查核實村集體簽訂的合同協議，對集體所有非發包到戶的山林、機動田等資源性資產進行丈量登記，對盤盈盤虧財產、物資登記造冊，做出說明并提出處理意見。清產核資結果應經村民（代表）大會確認后，及時在村務公開欄中張榜公布，并報鎮（街區）備案。清產核資時，如村民（代表）大會要求進行資產評估的，可按有關規定請有資質的資產評估機構進行評估。對于資源性資產中的耕地、荒山、未征用的舊村以及村集體整理的溝、渠、路、橋等全部量化。

1.2.2關于改革后集體經濟組織的名稱和性質通過農村集體資產產權制度改革，A市大部分農村新的集體經濟組織名稱改為股份經濟合作社，其性質為集體經濟組織，但是繼續承擔原有村集體經濟組織的有關職能。改制后的村股份經濟合作社具有獨立法人資格，實行獨立核算、自主經營、自負盈虧、民主管理。但在調研實踐中，在改革初期，村股份經濟合作社的董事會成員一般都是由村“兩委”成員擔任，而村支部書記直接擔任董事長。截至目前為止，全市推進農村集體產權制度改革僅有3個村股份經濟合作社在工商部門登記注冊，其余均未進行注冊。

1.2.3關于集體資產股權管理對于股權管理，界定集體經濟組織中的“成員”資格尤為重要，因為每位成員與集體財產和收益密切聯系。當前對于股權管理的方式大致有兩種：一是股權的靜態管理，將集體資產以股份形式量化到某一個時點的每位成員，實行“生不增，死不減”的固化管理，成員的股份不隨出生死亡、戶籍遷移而變化，以此保證了成員的“起點公平”，同時允許新增人員通過戶內繼承、贈與等方式獲得股權。另一種是股權的動態管理，“確權到戶、戶內共享、社內流轉、長久不變”的股權管理模式，規定以戶為單位參與股份分紅和行使表決權，并倡導戶內股權份額均等化，今后新增人員只能通過分享戶內擁有股權的方式成為新成員，以此解決了人口變動帶來的股權調配的問題。而對于山東A市（調研村）來說，大部分村采用股權的靜態管理，一次量化。量化的時點選擇為2013年（以實行集體產權改革的時間為準），以A市古店村為例，本村截止到2013年9月30 日24時，符合以下條件的本村常住人員（空掛戶除外）均可享有股東資格：一是本村出生且戶口未遷出的；二是與本村村民結婚且戶口遷入本村的；三是本村村民依法辦理領養手續且戶口已遷入本村的子女；四是其他將戶口依法遷入本村的。改制后，除以上情形外，須經本集體經濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，方能接納為本集體經濟組織成員。

1.2.4關于股權設置與轉讓在農村集體資產股份制改革中，股權的設置主要有兩種：集體股和個人股。在調研的5個村中，設置集體股的有2個，并且集體股所占比例占到40%。這些村設置集體股的目的主要用于村級公共事務（如本村內公共基礎設施建設、村務開支以及村集體資產運營等）與公益事業的支出，需要大量的資金投入，因此集體股很少在成員之間進行分配。關于個人股設置，從調研情況來看，除了設置基本股（又稱戶籍股）之外，還設有勞齡股。基本股主要依據村集體經濟組織成員來確定，按人頭量化，占個人股的80%。勞齡股按村集體經濟組織成員在村集體參加勞動的年限分配，以年齡標準分段量化，占個人股的20%，其年齡標準：即18～35歲（不含35歲）分配0.6股， 35～55歲（不含55歲）分配0.8股， 55歲以上分配1股。

允許股權進行轉讓的最終目的就是要盤活農村集體資產，加強與外部資本的合作。然而從改革實際情況來看，A市農村集體資產折股量化到個人后，由本村的股份經濟合作社向股東發放股權證書，作為享受股份經濟合作社收益分配的憑據，股權原則上可以繼承、不得轉讓，不得退股提現。

2山東試點區農村集體產權制度改革效果評價

2.1集體成員資格的問題

成員資格的確立，即股權的固化管理，是股權管理的前提與關鍵，也是集體組織股份分紅的依據。所謂的股權固化，并非一成不變，是指現有股權分配給每一位集體經濟組織成員后，不再因成員死亡戶籍注銷、農民工進城、退出承包地等原因而發生變動或被剝奪。股權固化的方式有靜態和動態固化兩種，其一，固化的標準可以是在某一時點上并按照村民公認的標準界定成員，以確保每位成員都能按照統一量化標準享有股權；其二，可以采用以家庭戶為單位，在家庭內部，根據成員的增減自行變動，但本質上保持了全部股權數量的平衡。A市大部分村采用了股權固化的靜態管理模式，避免了股權的二次分配問題，在村集體內部也不容易產生糾紛，擺脫了傳統集體資產產權模糊的狀態。

2.2集體經濟組織的問題

當前山東省A市處于集體產權制度改革的初期，取代原有村集體經濟組織的部分職能，統一改名為股份經濟合作社，建立了董事會、監事會等機構，原則上為了避免原有村“兩委”長期對集體資產的控制以及權力尋租問題，村集體內部應該實行“政經分開”。但在A市改革的實踐中，本村的股份經濟合作社董事長幾乎全部由原村支部書記擔任，董事會成員也大部分是村“兩委”的工作人員，這種管理機構的設置主要是出于兩方面原因：一是原支部書記對本村集體資產情況比較了解，便于集體資產的清查和核算；二是農村支部書記的選任，一般是在經濟上、權利上、聲望上擁有優勢資源的人，在“熟人社會”中，這種具有強關系連接的個體更容易接受新知識，通過借助人際關系網絡所獲得的資源更便于推進產權制度改革與創新。因此，在產權制度改革初期，這種管理成員的構成也不乏為最有效率的一種模式。

2.3集體股設置的問題

集體股是否設置的問題取決于集體經濟組織的經濟實力以及為組織成員提供公共服務的不可替代性[17]。在實際調研過程中，A市有些村保留了一定比例的集體股，主要用于村（社區）內公共基礎設施建設、村集體成員社會保障以及村集體經濟組織正常運行與擴大再生產所需的必要支出。本課題組認為，這種實踐做法，尤其在產權制度改革初期是可行的、適合的。但與此同時，有些村在一開始并不設置集體股，也有一定道理。原因在于，現行的股份經濟合作社董事長任期為3年，一旦任期結束，為了避免下一屆組織領導對現有的集體股分紅不恰當處置，影響了集體經濟組織正常發展，因而設置集體股弊大于利。因此，對于集體股設置與否的問題，要因地制宜的展開，不可同日而語。

2.4股權轉讓的問題

農村集體產權制度改革的目的在于明確集體資產，增加成員收益分紅。從其他地方的做法來看，允許股權轉讓是為了盤活集體資產，優化集體資產與外部要素的組合，引入外部資本，增加集體資產收益，繼而提高組織成員分紅收益。A市在推進改革的初期，尤其在一些股份制改革條件不成熟、組織成員的股權權能不完整的情況下，只允許股權僅可繼承，但不得轉讓、提現，這種做法也是為了規避外部資本進入后集體資產虧損而導致村集體成員財產受損的風險，這也是在產權制度改革中“穩中求穩”的一種做法。但是從長遠看，允許股權轉讓是一種趨勢，符合市場經濟運行規律，但是時間上要有過渡。

3政策建議

3.1加強集體成員資格標準確立的民主性

當前農村集體產權改革中成員權益的糾紛，多是成員資格的糾紛。尤其對于特定類型權益的人員（比如外嫁女、入贅婿、新生兒、新兵入伍等），是否確立其成員資格，應該通過集體經濟組織成員民主決定。對于確立集體成員資格的標準，可以因地制宜“一村一標準”，但必須在堅持尊重歷史、程序公開的基礎上，統籌考慮戶籍關系、承包地經營情況以及對集體資產貢獻程度等方面，強調民主管理，妥善解決特定群體成員資格界定的問題。

3.2建立科學的集體經濟組織法人治理結構

科學合理的法人治理結構，是集體經濟組織職責明確、協調運行、有效制衡的前提與基礎。有必要制定與完善現有的《農村集體經濟股份合作社實施章程》，建立合理的董事會、股東大會、監事會“三會”結構與職業經理人制度。對于目前部分村集體存在“政經不分”，集體經濟組織“虛置”以及村集體提取40%的集體利潤，只把60%利潤作為紅利分配給集體成員股東的現狀，應該根據現行《公司法》的相關規定，對以上問題進行合理解決。比如聘請職業經理人管理集體經濟組織，消除或降低集體利潤提成比例，完全實行“政經分離”，防止村“兩委”“乘虛而入”的權利入侵，解除其對集體資產長期控制的問題，理順村黨支部、村民委員會與集體經濟股份合作社三者之間的關系，建立良好的法人治理結構的外部體制環境，從而確保農村群眾作為集體經濟組織的“主人”地位。

3.3創立農村集體產權交易平臺，鼓勵產權流轉

2014年國務院辦公廳頒布《關于引導農村產權流轉交易市場健康發展的意見》，明確提出“建立多種形式的農村產權流轉交易市場和服務平臺，有利于保障農民和農村集體經濟組織的財產權益，有利于提高農村要素資源配置和利用效率，有利于加快推進農業現代化。”對于農村集體資源性資產（土地），加快農村集體土地的確權頒證工作，穩定農戶承包權、放活土地經營權，賦予農民對土地更多的財產權利。對于農村集體統一經營管理的經營性資產，可以采用租賃、合資、招商合作等方式進行流轉交易，盤活集體資產，增加集體經營收入。對于集體非經營性資產，其本質上具有公益性質的資產，原則上不建議進行產權交易，但可以委托相關專業化服務組織運行與管護。

3.4健全與完善相關的法律法規

農村集體產權制度改革并非一種偶然的經濟現象，是在推進城鄉一體化，發展新型城鎮化，加快農村經濟進程背景下提出的一項戰略性任務。然而農村集體產權制度改革是一項長期而系統的工作，不可能一蹴而就，更不能改革模式“一刀切”，因此，健全農村集體產權制度的法律法規至關重要。一是制定《農村集體經濟組織法》，明確集體經濟組織的運行章程，界定其法人主體的法律地位。二是修改與完善《土地管理法》等相關法律，提供良好的農村集體建設用地流轉的制度環境。三是制定加快集體經濟組織發展的相關財政、金融政策，壯大農村集體經濟，引導農村集體產權制度的誘致性變遷。

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