具有行政法色彩的民主議決程序及政府審批行為對農村土地專業承包合同效力的影響

張澤華?賈紅偉

摘要：農村土地承包經營權的設立以農村土地承包合同的生效為界點，在我國物權法律體系中具有濃重的中國化色彩。農村土地承包不僅是民商事法律關系范疇，更牽涉行政管理諸多內容，現行法律規定了民主議決程序和政府批準行為。對于違反上述強制性規定的農村土地承包合同，司法實踐中大多都認定合同無效，繼而產生返還或補償等問題。在司法中如何平衡諸多利益群體的利益，仍需要進一步研究探討。

關鍵詞：承包合同；民主議決；行政審批

一、引言

大量專業承包合同在簽訂前并未履行民主程序，有的履行了民主程序但沒有書面文字記載或者村民簽字，有的沒有形成書面決定。這既與當時歷史背景相關，更與村委干部法律知識欠缺、法律觀念淡薄有關。后由于國家城鎮化進展加快，農民法律意識提高，加之土地價值與日俱增，以未履行強制性規定為由要求確認專業承包合同效力的糾紛大量涌入法院。

二、農村土地專業承包合同效力司法判決現狀分歧

（一）違反民主議決程序的，絕大多數判例認定合同無效

對于事前未經民主議決程序的專業承包合同在司法實踐中絕大多數判例認定合同無效。其主要理由為，“經村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報鄉（鎮）人民政府批準”屬于強制性法律規定，違反該規定的，承包合同應當無效。

（二）符合民主議決程序，未進行行政批準的合同效力認定出現分歧

1.僅以民主程序為由要求確認無效的，不予支持；需結合個案情形確認無效。

2.對于民主議決程序進行變通解釋，即采取招標、拍賣、公開協商的承包，因其采取的方式是公開公平的，屬于民主程序的表現形式，故不應認定違反民主程序，應予排除。

3.對于確實違反民主議決程序，且嚴重損害村集體成員利益的承包合同，應按照《中華人民共和國農村土地承包法》第四十八條規定，確認合同無效。

三、確認無效后的利益衡量

村民以未履行民主程序要求確認承包合同無效的原因不僅在于農民民主意識在不斷增強，更是由于農村土地升值空間加大，農民從土地上可以獲得更大的利益，進而出現農民個體與村集體、原承包方之間的利益不平衡。訴訟僅為一個端口，實際上是一個農村社會利益平衡的問題。確認合同無效后，應對原承包方的合理投入及預期利益予以保護。

四、關于未履行民主議決和行政審批程序后農村土地專業承包合同是否有效的再思考

（一）具有行政法色彩的民主議決程序及政府批準行為姓公還是姓私

1.民主議決程序公私厘定。村民委員會是依據村民自治組織法選舉產生的機關法人。其既是公法法人，同時也是私法法人。《村民委員會組織法》中規定的議決程序，應當具有公私法雙重屬性。在村集體對外從事經濟交往活動中，其主體屬性應當屬于私法人。

2.行政審批屬于政府管理性行為。農村土地發包給本集體經濟組織以外單位和個人的，是由鄉鎮人民政府批準，該事項由農村經濟經營管理站具體承辦。實際上經管站的蓋章并不是審批而只是為了備案，鄉鎮政府的批準更屬于一種政府管理行為。

3.民主議決程序和行政審批的規定應當屬于管理性規范而非效力性規范。在《土地管理法》第十五條第二款和《土地承包法》第四十八條規定中并未明確規定違反民主議決程序和行政審批將導致合同無效。 行政審批僅為一種管理性質行為，未履行審批行為并不構成對國家利益和社會公共利益的影響。

（二）基于歷史原因、商事交易安全等考慮應當認定合同有效

1.特定時期的歷史原因。民主議決程序在實際履行過程中并未被嚴格履行，村集體未履行民主議決程序和行政審批屬于特定歷史時期的遺留問題，民商事審判的前提應當是尊重歷史。

2.出于維護合同的穩定性，保障商事交易安全。合同雙方已經履行合同數年，承包人經營性投入巨大，作為村民和村集體對于承包事實早已明知，僅以未履行民主議決程序和行政審批動輒認定合同無效，則不利于對外發包合同的穩定。

專業承包的土地多為四荒地或未利用地，屬于村集體中無人愿意耕種的土地。承包人和村集體簽訂合同后，承包人基于對合同的信賴，在承包土地上投資進行生產經營，土地使用效能被大大提升，投入成本和預期收益巨大。若只要事先未經民主議決程序，或者未履行批準手續，則認定合同無效，會大大打擊非集體成員承包和提升土地生產能力的積極性，不利于土地資源的效能利用。大多數承包人承包土地多用于養殖、生態旅游等農業性生產經營，是基于商業營利目的而承包該地。維護交易安全是商法的核心理念，合同無效不利于合同的穩定和商事交易安全的保護。

最高法院《關于審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問題的若干規定（征求意見稿）》，在主張優先取得土地承包經營權場合下，明確關注了“實際經營一年以上”這樣一個事實，說明承包人對土地投入的情況應當成為一個重要情形予以司法考慮。

3.不利于農民利益的保護。如僅以未履行民主程序就確認合同無效，從過錯責任來區分，承包人是沒有過錯的。履行民主程序的責任完全在發包方，即村民委員會或村經濟合作社。據此，造成合同無效的過錯就要由村委會承擔。承包方在承包期間的投入和預期利益數額是很大的，最終也要由村民承擔。這實際上并不利于農民利益的保護。

（三）司法的滯后性與實際需要的磨合

1.模糊“事前”，嚴格區分決議未通過和未履行協議。對于民主議決程序上的瑕疵，在民法理論中應當屬于無權處分，法律效果上屬于效力未定合同，應當賦予商主體對于交易行為的嗣后追認。對于之前履行了民主議決程序但是未通過的，人民法院應當徑行認定合同無效；對于事前沒有舉行民主議決程序的，法院應當給村集體一個期限，限期召開村民會議或村民代表會議，如果民主程序通過了，則屬于嗣后追認合同自始有效；如果民主程序未通過，則合同無效。

2.對于經過民主議決程序，但未進行行政審批的合同，由于其違反的僅是管理性規范，并不影響合同效力，應當認定屬于村集體未履行促成合同成立的附條件義務。依據《中華人民共和國合同》第四十五條規定，當事人為自己的利益不正當地阻止條件成就的，視為條件已成就，據此認定合同有效。

3.在司法實踐中，人民法院對是否履行民主議決程序和行政審批行為采取不告不理原則，即不進行主動審查。在當事人不主動提出時，法院初步認定合同已經進行了相應程序并履行了相應審批手續。endprint