適應新的“放管服”要求做好政府采購工作

王 杰， 王士國， 王 妮

(中國地質大學(北京) 國有資產與實驗室管理處， 北京 100083)

適應新的“放管服”要求做好政府采購工作

王 杰， 王士國， 王 妮

(中國地質大學(北京) 國有資產與實驗室管理處， 北京 100083)

高校政府采購程序繁雜、任務繁重，隨著教育事業的發展和國家實施的“大眾創業、萬眾創新”對高等教育提出的新要求，高校政府采購工作急需適應新的形勢變化，進一步提升效率，簡化程序。分析了高校政府采購的主要特點、組織形式和存在的主要問題，闡述了高校采購的本質意義，按照國家提出的“放管服”新要求，如何做好高校政府采購的服務工作，在加強監管的同時，更好服務于學校的人才培養和科學研究工作。

儀器設備； 政府采購； 采購管理

2015年3月1日，在《政府采購法》基礎上制定的《政府采購法實施條例》(以下簡稱《條例》)正式施行。該《條例》的施行，進一步明確了高校作為使用財政性資金的事業單位，其使用的財政性資金，應納入政府采購的范圍[1]。

1 高校政府采購的基本現狀

1.1 高校政府采購的主要特點

政府采購總體而言，有以下特點：一是采購主體的特定性，政府采購主體一般為各級政府及其所屬機構，有國家機關、事業單位和團體組織等；二是采購資金的公共性，政府采購的資金主要來源于政府財政撥款，即由納稅人交納的稅款所形成的財政資金；三是采購程序的法定性，政府采購的各個環節和步驟都必須依照法定的程序進行，有嚴格的限定性；四是采購目的的公益性，政府采購的目的不是為了營利，而是為了實現政府職能和社會公共利益。

高校作為教育系統的事業單位，其政府采購有其特殊性，其特點具體表現在：一是高校承擔人才培養和科學研究的重任，面向多個學科和專業的發展要求，需要的儀器設備種類繁多，跨度大[2-3]；二是高校儀器設備服務多個學科，對設備性能要求的專業性強，技術水平要求高；三是儀器設備購置的經費來源渠道多元[4]，對儀器設備采購的時效性要求高[5]；四是對專業設備的性能要求高，設備需求的意向性明確，對采購計劃執行的要求高。

1.2 高校政府采購存在的組織形式

政府采購分為集中采購和分散采購，集中采購又分為政府集中采購和部門集中采購。政府采購中心代理的項目為政府集中采購，各部門負責的項目為部門集中采購，各單位自行負責的政府采購目錄以外、限額標準以上的項目為分散采購。政府集中采購、部門集中采購和分散采購，都是政府采購。

就高校而言，主要是用于教學和科研的專業儀器設備，大多數需要采取分散采購的形式進行采購。從高校采購的組織單位來看，主要有3種組織形式：一是學校成立了政府采購領導小組，負責學校政府采購的統籌協調工作，領導小組下面成立了若干個工作組，分屬于不同的行政部門牽頭，分別負責基建工程、修繕工程、貨物與服務項目等的采購，采取這樣的組織方式的高校占大多數；二是學校成立招標采購中心，成為獨立建制單位，統籌管理學校所有的采購工作，這是近年來興起的一種新的組織形式；三是依托相關部門完成相關的采購工作，依照項目與部門職能的相關性來分工進行，學校沒有統一協調機構。以上3種管理組織形式各有利弊，如果單純成立招標采購中心，只是作為項目的“二傳手”，缺乏專業人員，還是以委托采購為主的，沒有實際意義。

1.3 高校政府采購的主要問題

采購管理的分散性，造成政出多門標準不統一。高校的采購范圍較廣，包括基建工程、修繕工程、貨物和服務等的招標。貨物的采購種類繁多，設備、圖書、家具、標本、藥品、食品、材料、辦公用品等。服務的采購也包含很多類，如會議、保安、保潔、機票、加油、各種托管服務等。各類項目的采購依據的政策有別，操作的方式有異。這樣復雜的采購工作給高校帶來的挑戰是巨大的，而由各個部門出臺的采購要求和標準不統一，使高校的采購工作較為復雜。

集中采購的剛性要求，不能滿足高校的多樣化需求。集中采購對于政府機關而言，易于執行，而高校因為經費渠道的多元化，以及采購設備需求的多樣化，集中采購的方式往往不能滿足高校在教學、科研工作中對市場產品反映敏感度較高的需求。

高校教學科研對儀器設備的專業化依賴程度高，采取公開招標難度大、效果差。眾所周知，高校購置的專業設備主要服務于教學和科學研究，尤其科研對儀器設備的專業化程度要求高。某些研究成果的產出對設備指標的要求較高，再加上使用上的習慣等，使得高校的研究人員對專業設備多少都有一定程度的偏好和傾向，這使得在編制招標文件時的尺度很難把握。指標太過寬松，招標采購來的儀器設備可能很難滿足測試要求；指標太過嚴苛，又容易使招標不足3家要求而流標。

現行的評標專家入圍門檻較低，專家的不專業給評標造成很大的困惑。評標專家一般是從相關財政管理部門的專家庫中抽取，而高校購買的高精尖儀器設備，對于評標專家而言，也是比較陌生，如果單純依據投標公司的投標文件來評標，往往會由于專家的不專業及投標公司的不實或不客觀陳述使得評出的中標公司不能滿足學校用戶的需求，帶來招標的困惑。

采購監督的主體責任不明確，造成采購監督實質性缺失。這種監督的實質性缺失具體體現在采購的審批關、招投標關等都存在一定漏洞，使監督形同虛設。在“審批關”中，一些職能部門“既當裁判員，又當運動員”。既是采購需求人，也是審批人，還是監督人，角色上的交叉使得采購部門是否能有效地履行監督職能遭到質疑。在“招投標關”中，一些項目只是走個程序，其中貓膩多多。采購工作是一項耗時耗力的工作，在采購調研階段，有的用戶缺乏實際經驗，委托學生做采購前期的調研，有的學生無意中將一些應該保密的事項透露給投標人。又因缺乏事前監督，使投標商采取合伙“圍標”“陪標”等，甚至有的用戶為了確保采購結果不出偏差，默許投標商的這種行為。由于信息的不對稱，使得招標失去了公允性。

采購程序的復雜，使得采購工作效率低[6]。采購工作對于高校而言，一般都作為責任較大的敏感工作來對待。高校內部從采購預算、采購申請、采購執行、采購的監督檢查等都有一套較為完整的流程，尤其對于采用財政性資金采購進口的大型儀器設備，使用單位要填寫若干個表格，經過較為復雜的程序完成采購。從調研到完成大型儀器設備的驗收，往往需要半年甚至更長時間，這給用戶造成了較大負擔，花費的時間成本較大。如若遇上流標、變更采購方式,甚至被廠商質疑、投訴、索賠等事項，往往使用戶無所適從，談標色變。另外，實行部門集中采購的單位，對于用戶的多樣化需求，在一些高校完成的難度較大。

2 國家對高校采購工作的新要求

高校的儀器設備采購帶來的高成本，使得高校采購工作面臨較大的壓力。一方面，要滿足大量經費的執行率要求，另一方面，更要滿足使用單位的多樣化要求，使得高校采購的管理部門造成很大的心理障礙和工作的被動局面。尤其是來自某些科學家的意見，使得高校負責采購的管理部門畏首畏尾。

2.1 高校采購工作的重要意義

高校的采購工作，從實質上而言，是在國家政府采購法和招投標法的整體政策法規的約束下，高校采購管理部門為高校的教學科研工作提供服務，為高校的人才培養、科學研究、社會服務提供強有力的條件支撐和保障。采購業務是指高等學校購買物資或技術服務及支付款項等需要進行的各項經濟業務活動。采購是高等學校正常運行的起點，既是高等學校的“實物流”的重要組成部分，又與“資金流”密切相關的重要工作[7]。采購管理者和采購的服務對象遵照一定的規則共同協作完成采購的整個工作，使得所購置的物品盡快實現使用價值，盡快發揮良好使用效益。做好儀器設備采購管理工作，不僅可以為推動學校教學、科研工作的順利開展打下堅實的基礎，同時還可以為學校創造良好的社會效益和經濟效益[8]。

2.2 “雙創”對采購工作的要求

2014年9月，李克強總理在夏季達沃斯論壇上，在公開場合發出“大眾創業、萬眾創新”的號召，如今“大眾創業、萬眾創新”的理念已經根植人心。國務院關于大力推進“大眾創業、萬眾創新”若干政策措施的意見指出，推進“大眾創業、萬眾創新”是激發全社會創新潛能和創業活力的有效途徑。推進“大眾創業、萬眾創新”，就是要通過加強全社會以創新為核心的創業教育，弘揚“敢為人先、追求創新、百折不撓”的創業精神，厚植創新文化，不斷增強創業創新意識，使創業創新成為全社會共同的價值追求和行為習慣[9]。高校作為國家創新的生力軍，產出一流的創新成果，服務于國家創新大局，要求高校提升工作的效率，抓住一切有利時機，推進創新工作。對于目前高校科研儀器設備采購的低效率現狀，“雙創”提出了新要求，高校的采購工作也應因時而變，因勢利導。隨著我國政府采購工作重心經歷了由“程序導向”向“結果導向”的巨大轉變[10]，高校的政府采購工作也應由關注“程序公開”向“物有所值”轉變。

2.3 “雙一流”建設背景下采購工作新變化

2015年10月24日，國務院印發《統籌推進世界一流大學和一流學科建設總體方案》，要求按照“四個全面”戰略布局和黨中央、國務院決策部署，堅持以中國特色、世界一流為核心，以立德樹人為根本，以支撐創新驅動發展戰略、服務經濟社會發展為導向，堅持“以一流為目標、以學科為基礎、以績效為杠桿、以改革為動力”的基本原則，加快建成一批世界一流大學和一流學科。“雙一流”建設離不開一流人才的培養，“雙一流”建設也要依托一流人才來推進建設步伐，提升建設內涵和核心競爭力，我國大學已經吹響沖刺國際前列、打造頂尖學府的“沖鋒號”，許多高校也已吹響爭奪一流人才的集結號。“雙一流”建設背景下，高校的挖人大戰也是投重金、建平臺大戰，這就需要高校采購更好服務于人才引入的工作中，以更高的效率、更優質的服務為一流科學家提供服務。

3 高校在新的“放管服”要求指導下如何做好采購工作

中共中央辦公廳、國務院辦公廳關于進一步完善中央財政科研項目資金管理等政策的若干意見(以下簡稱“意見”)總體要求指出，堅持“放管服”結合，進一步簡政放權、放管結合、優化服務，擴大高校、科研院所在科研項目資金、差旅會議、基本建設、科研儀器設備采購等方面的管理權限，為科研人員潛心研究營造良好環境[11]。同時，加強事中事后監管，嚴肅查處違法違紀問題。“意見”同時指出，要完善中央高校、科研院所科研儀器設備采購管理。一方面要改進中央高校、科研院所政府采購管理。中央高校、科研院所可自行采購科研儀器設備，自行選擇科研儀器設備評審專家。財政部要簡化政府采購項目預算調劑和變更政府采購方式審批流程。中央高校、科研院所要切實做好儀器設備采購的監督管理，做到全程公開、透明、可追溯。另一方面，要優化進口儀器設備采購服務。對中央高校、科研院所采購進口儀器設備實行備案制管理。繼續落實進口科研教學用品免稅政策。

3.1 國家下放給高校的采購權利

《意見》對完善中央高校、科研院所科研儀器設備采購管理，擴大中央高校、科研院所科研儀器設備采購自主權做出指導性意見。為進一步推進《意見》的貫徹落實，財政部制定了關于完善中央單位政府采購預算管理和中央高校、科研院所科研儀器設備采購管理有關事項的通知(以下簡稱《通知》)，對中央單位政府采購預算管理和中央高校、科研院所科研儀器設備采購管理提出了明確的要求和簡政放權的實施方案，明確了相關政策實施的程序，增強了可操作性。一是簡化預算支出總金額不變和非財政撥款的資金需要調劑采購預算的程序；二是簡化除單一來源采購以外的其他變更政府采購方式審批流程，并承諾科研儀器設備變更政府采購方式將優先審批；三是下放科研儀器設備采購自主權，科研儀器設備不再納入政府集中采購目錄；四是下放進口科研儀器設備采購權，實行備案制管理；五是下放評審專家選擇權，中央高校可自行選擇評審專家[12]。

3.2 加強對于“放管服”內涵的理解

所謂的“放”是指中央向地方和高校放權，給高校松綁減負、簡除煩苛，讓高校擁有更大辦學自主權。中央對高校、科研院所的采購管理總體原則是放權，但不是無原則的放，要求高校和科研院所加強自我管理，做足自律文章。中央對高校放的權利一是自行采購權，可由高校自行組織或委托采購代理機構采購，不必委托集中采購機構采購。需特別強調的是，自行組織采購仍需按照政府采購法律法規執行，并非隨意采購。如科研用的計算機，不再執行集中采購相關要求和規定，但達到政府采購限額的科研用計算機采購項目仍需按政府采購法律法規組織采購，也就是說，要么學校自行采購，要么委托招標代理機構進行委托采購。二是專家選擇權，科研儀器設備采購可以在政府采購評審專家庫外自行選擇評審專家，本單位內部人員可作為評審專家參加評審活動，但應當在中標(成交)結果公告中對自行選定的評審專家進行標注。盡管對專家的選擇權下放了，但仍要堅持回避原則，即自行選擇科研儀器設備評審專家遵循政府采購法第十二條和政府采購法實施條例第九條的規定。同時對專家的選擇標準也不能太隨意，自行選擇的專家要嚴肅行使專家權利，要對采購結果負責。

所謂的“管”意在下放以上權利的同時，高校要完善對科研儀器設備采購的內部控制管理。另外，在簡政放權的同時，財政部也加強了對中央高校和科研院所政府采購工作的監管，要求進一步完善中央預算單位政府采購內部控制管理，嚴格執行政府采購相關規定，做到科研儀器設備采購的全程公開、透明、可追溯。各高校應按照財政部關于加強政府采購活動內部控制管理的指導意見、教育部直屬高校經濟活動內部控制指南(試行)等文件規定，以“分事行權、分崗設權、分級授權”為主線，通過制定制度、健全機制、完善措施、規范流程，逐步形成依法合規、運轉高效、風險可控、問責嚴格的政府采購內部運轉和管控制度，做到約束機制健全、權力運行規范、風險控制有力、監督問責到位[13-14]，實現對政府采購活動內部權力運行的有效制約。

高校應當做好政府采購信息公開工作，主動公開政府采購相關信息，根據《關于做好政府采購信息公開工作的通知》(財庫〔2015〕135號)、《關于對中央預算單位政府采購執行情況實行動態監管的通知》(財辦庫﹝2016﹞413號)等文件規定，對采購項目公告、采購文件、采購項目預算金額、采購結果、采購合同等內容在指定媒體和相關平臺上進行公開。

所謂的“服”是指上級部門要在把握總體原則的基礎上，做好為下級的服務工作。管理部門要在為科研人員松綁的同時，做好服務工作，盡量在程序上做減法，在服務上做加法，按照“以人為本”原則，在堅守廉潔底線的前提下，盡量做好為科研人員的服務工作。

3.3 深刻理解加強管理的重要性

“沒有規矩不成方圓”，我們在深刻領會中央文件精神的同時，一定要吃透文件的精神實質，避免一管就死、一放就亂的局面出現。要從做好內控制度建設入手，建立高校貨物采購立體監督體系，讓公眾監督參與到高校政府采購中，建立采購多層次、多環節監督機制，嚴格實行事前、事中、事后全方位監督[15]；要在制度和程序上“補漏”，讓“潛規則”無處遁形，讓“灰色交易”無機可乘，利用現代信息技術手段，提高工作透明度，增強信息公開實效，讓權力在陽光下運行[16]。要在制度和程序設計上做到信息公開、程序透明、過程可追溯，且要在整個采購過程中做到程序規范、過程透明、結果公正，有效杜絕腐敗和濫用職權，推動廉政建設，維護學校利益，真正實現“陽光采購”。 就目前高校政府采購發展階段而言，一味的放任不管，是對國家采購自主權下放政策的褻瀆。要在簡化程序、強化服務的基礎上做足“管理”文章，尤其是要簡化并加快高校采購部門內部的審批、運作、流轉等操作程序。通過縮短高校政府采購前期準備的時間，來提高采購效率[17]。

3.4 做好服務是采購的本質要求

高校政府采購的本質是利用財政及非財政經費，改善學校的辦學條件，將有限的資金用在“刀刃”上，為實現高校培養創新人才，進行科學研究，做好對社會服務，傳承文化精神提供有競爭力的基礎條件。因此，高校管理部門要在服務上下工夫，在加強自主管理、自我監管的同時，盡量簡化、優化服務流程。

4 結語

加強“放管服”既是轉變政府職能的重要抓手，又是擴大高校辦學自主權的必然要求。放與管、放與服是相輔相成的，放權只是手段，不是目的，只放不管只能造成新的混亂，只管不放沒有實際改革價值，放與管都要在加強服務上尋找著力點。

References)

[1] 強兆楓,蔡南琪.《政府采購法實施條例》述評[J].招標采購管理,2015(3): 25-27.

[2] 張家棟,李士明. 高校儀器設備采購特點分析及應對建議[J]. 實驗技術與管理,2012，29(11):1-3.

[3] 戴璇. 高等院校采購體系的建設研究[J]. 高教學刊,2016(9):192-193.

[4] 田璐,王杰,梁勇.對新形勢下高校技術物資采購工作特點的探討[J].實驗技術與管理,2013,30(6):214-216.

[5] 張潤. 高校采購效能探究[J]. 常州信息職業技術學院學報,2016(4):64-66.

[6] 沈志君. 我國高校政府采購問題的探討[J]. 南京中醫藥大學學報(社會科學版),2013(2):112-113.

[7] 馬淑英. 高等學校采購內部控制的問題及對策[J]. 商業會計，2013(2)：54-56.

[8] 尹立蘋,李彥啟,陳榮海. 加強高校采購隊伍建設與管理的探索研究[J]. 高校實驗室工作研究,2011(4):85-86，93.

[9] 國務院.國務院關于大力推進“大眾創業、萬眾創新”若干政策措施的意見：國發〔2015〕32號[Z]. 2015.

[10] 王浩百. 高等學校教學及科研設備政府采購操作實務[J]. 中國市場，2016(36)：48-50.

[11] 中共中央辦公廳、國務院辦公廳.關于進一步完善中央財政科研項目資金管理等政策的若干意見：中辦發〔2016〕50號[Z].2016.

[12] 財政部.關于完善中央單位政府采購預算管理和中央高校、科研院所科研儀器設備采購管理有關事項的通知：財庫﹝2016﹞194號 [Z].2016.

[13] 財政部關于加強政府采購活動內部控制管理的指導意見：財庫〔2016〕99號[Z].2016.

[14] 教育部直屬高校經濟活動內部控制指南(試行)：教財廳〔2016〕2號[Z].2016.

[15] 王杰,王曉華,田璐.建立設備采購雙約束機制加強廉政風險管理[J].實驗技術與管理,2013，30(3):206-208，213.

[16] 教育部.教育部等五部門關于深化高等教育領域簡政放權放管結合優化服務改革的若干意見：教政法〔2017〕7號[Z].2017.

[17] 朱小焱. 高校采購效率的影響因素分析[J]. 中國外資,2013(2):112-113.

Adapting to new requirements of streamlining administration and doing government procurement work well

Wang Jie, Wang Shiguo, Wang Ni

(Department of State Assets and Laboratory Management，China University of Geosciences, Beijing 100083, China)

Government procurement procedures in colleges and universities are complicated and arduous. With the development of higher education and new requirements to implement public entrepreneurship and innovation by the government, the procurement work in colleges and universities needs to adapt to changes under new situations, further enhance the efficiency, and simplify procedures. Main characteristics, organization form and main problems of government procurement service in colleges and universities are analyzed in detail. The essence and significance of university government procurement services are elaborated. In accordance with new requirements of streamlining administration, delegating more powers to lower-level governments and society, improving regulation and optimizing services, some suggestions on how to further deepen university government procurement services, and better serve the cultivation of talents and scientific research work with strengthening supervision are put forward.

instruments and equipment; government procurement, purchasing management

10.16791/j.cnki.sjg.2017.06.002

2017-04-08

王杰(1971—) ，男，內蒙古涼城，副研究員，在職博士生，國有資產與實驗室管理處處長，主要研究方向為高等教育管理、工商管理和實驗室建設與管理.

E-mail：wangjie@cugb.edu.cn

F253.2

A

1002-4956(2017)06-0005-04