消費稅作為地方主體稅種的可行性

李永剛+趙海益

[摘要] 中國消費稅收入占稅收總收入比重比OECD成員國高，從收入規(guī)模上看，消費稅可以作為地方政府主體稅種。本文從稅基特性、稅源分布、受益原則和調(diào)節(jié)功能四個方面，論述了消費稅具有地方政府主體稅種的特性，認(rèn)為將消費稅部分稅目改成地方稅，并逐漸培育為地方主體稅種具有可行性。為此提出了將消費稅構(gòu)建成地方主體稅種的政策建議。

[關(guān)鍵詞] 消費稅 地方稅 主體稅種 政策建議

[中圖分類號] F812.42 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號] 1004-6623（2017）03-0081-04

[基金項目] 2016年度上海市哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃課題“上海市土地財政依賴破解與中國房地產(chǎn)稅改革研究”（2016BJB002）。

[作者簡介] 李永剛（1978 — ），河北邯鄲人，上海立信會計金融學(xué)院財稅與公共管理學(xué)院副教授，博士，研究方向：財稅理論與實踐；趙海益（1979 — ），江蘇鹽城人，上海立信會計金融學(xué)院財稅與公共管理學(xué)院講師，博士，研究方向：財稅理論與政策。

一、引 言

2016年5月1日，“營改增”全面推開，涉及建筑、房地產(chǎn)、金融、生活服務(wù)4個行業(yè)約1000多萬戶納稅人，其增值稅收入占原營業(yè)稅的80%。至此，原本歸地方所有并作為其主體稅種的營業(yè)稅，都?xì)w入了增值稅。此前四年“營改增”試點期間的過渡政策，即“營改增”新增增值稅部分歸地方所有，將難以維系。雖然2016年1月，財政部就提出了收入劃分過渡方案，遵循“保存量、動增量”原則，保證地方既有利益格局。但“營改增”后不少地方政府稅收收入會下降①。因此，從長期看，為保證地方政府公共支出的需要，必須為其培養(yǎng)主體稅種，以獲取長期、穩(wěn)定、可靠的稅收。本文認(rèn)為，消費稅具有地方政府主體稅種的特性，將消費稅部分稅目改成地方稅，并逐漸培育為地方主體稅種具有可行性。

二、消費稅收入國際比較

世界上130多個國家開征了消費稅，稅收收入劃分也不盡相同，有的歸中央政府，有的歸地方政府，有的中央政府和地方政府都有各自的消費稅。如美國規(guī)定有的商品消費稅屬于聯(lián)邦稅，有的屬于州稅和地方稅。德國的聯(lián)邦、州和地方都有自己的消費稅。日本則建立了中央、都道府、市町村三級稅制體系，三級政府也有各自的消費稅。中國與OECD國家消費稅收入占稅收總收入數(shù)據(jù)見表1。

從表1可以看出，中國消費稅收入占稅收總收入比重比OECD成員國都高，一般都在30%以上，OECD國家平均值則不超過10%。中國消費稅收入占稅收總收入比重2007年后開始下降，但收入絕對量在上升，最低比重26.1%，遠(yuǎn)超OECD其他國家。

在中國，“營改增”全面推開，消費稅是我國僅次于增值稅、企業(yè)所得稅的第三大稅種。依據(jù)國際經(jīng)驗，不少國家地方政府都有自己的消費稅。因此，可以考慮依據(jù)不同稅目劃歸中央和地方，劃歸中央的稅目由國稅局征收，劃歸地方的稅目改為由地稅部門征收，并逐步將劃歸地方的消費稅逐步構(gòu)建成地方政府主體稅種。

三、消費稅作為地方主體稅種的可行性

馬斯格雷夫從政府的收入分配、穩(wěn)定經(jīng)濟、資源配置三大職能出發(fā)，依據(jù)不同職能由不同級別政府承擔(dān)以及稅源的流動性強弱進(jìn)行分析，認(rèn)為收入穩(wěn)定、稅基流動性差、稅源分布均勻、依附于居住地征收的稅收應(yīng)由地方政府征收。在中國的稅制體系中，消費稅不但稅基相對穩(wěn)定、稅源分布廣泛、體現(xiàn)受益原則，而且調(diào)節(jié)功能也較強。這些優(yōu)點使得消費稅作為地方政府主體稅種具有明顯的優(yōu)勢。

（一）稅基相對穩(wěn)定

能夠作為地方政府主體稅種的稅收前提是稅基穩(wěn)定、富有彈性、流動性差的稅收。消費稅就具有這些特性。首先，消費稅稅基具有非流動性。稅基的非流動性是指要保證不會因為征稅行為而導(dǎo)致稅基發(fā)生大規(guī)模的地區(qū)性轉(zhuǎn)移，否則就會引起稅基由稅收高地流向稅收洼地，造成資源配置扭曲。其次，消費稅收入具有彈性。由于消費稅主要來源于居民的消費活動，當(dāng)經(jīng)濟高漲時，消費稅收入能隨著經(jīng)濟增長而適度增長，但增幅對于所得稅等更為平穩(wěn)，而當(dāng)經(jīng)濟蕭條時，消費稅收入的下降相對于所得稅等也更為緩慢。最后，消費稅收入相對穩(wěn)定。在一個地區(qū)人口總量基本穩(wěn)定的情況下，居民的消費能力也基本穩(wěn)定，而消費稅主要來源于居民的消費活動，消費稅收入相對穩(wěn)定，具有地方稅的特質(zhì)，可以成為地方政府可持續(xù)性財源。

（二）稅源分布廣泛

只有主體稅種的稅源豐富， 地方財政收入才具有穩(wěn)定性，才能滿足地方剛性需求的支出需要。消費稅稅基寬、稅源廣，增收潛力大，可以滿足地方政府實現(xiàn)其社會經(jīng)濟職能的支出需要。中國改革開放近40年以來，城鄉(xiāng)居民可支配收入水平不斷提高，居民消費商品類別不斷豐富，居民消費支出規(guī)模不斷增加，居民消費欲望不斷增強。同時，進(jìn)出口貿(mào)易規(guī)模的擴大將進(jìn)一步提升消費稅征收潛力。地方政府的真正稅源來源于消費活動而不是生產(chǎn)活動，或者說來源于需求而不是供給。有效需求可以給地方政府提供具有可持續(xù)性的財源，而無效供給或產(chǎn)能過剩不僅會浪費大量經(jīng)濟資源，也無法給地方政府帶來充足的財源。將消費稅部分課稅對象讓渡給地方政府，由其通過征收消費稅，引導(dǎo)企業(yè)和社會投資，逐步將消費稅改造成地方稅主體稅種。

（三）體現(xiàn)受益原則

消費稅體現(xiàn)了“受益原則”，不管一般消費稅還是特種消費稅，消費稅都是針對各種不同的消費行為。消費往往和居住及購物緊密聯(lián)系在一起。一般來講，某地區(qū)的人口越多，該地區(qū)潛在的消費能力就越強，地方政府可能獲得的消費稅就會越多。某地方政府提供的公共產(chǎn)品越適合居住和消費，該地區(qū)的人口就會越多，人口越多消費能力就越強，政府的消費稅收入就會越多。因此，當(dāng)消費稅成為地方政府的主體稅種之后，為增加稅收收入，各地方政府將有動力構(gòu)建良好的宜居或購物環(huán)境。引進(jìn)大項目、大企業(yè)、甚至是高污染企業(yè)投資的經(jīng)濟發(fā)展模式就會改變，這是“受益原則”的具體體現(xiàn)。

（四）調(diào)節(jié)功能較強

消費稅可以通過改變商品價格來影響供給和需求。因此，其開征不僅可以調(diào)節(jié)居民消費結(jié)構(gòu)，還可以調(diào)節(jié)地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。若需求缺乏彈性、供給富有彈性，那么稅負(fù)轉(zhuǎn)接就很容易。此時，征收消費稅，商品價格上升，可以抑制不良消費。若需求富有彈性、供給缺乏彈性，稅負(fù)轉(zhuǎn)接就很困難。這時，征收消費稅不但可以調(diào)節(jié)生產(chǎn)規(guī)模，還可以有效地調(diào)節(jié)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，進(jìn)而對地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)節(jié)。如果需求和供給都具有一定程度的彈性，那么消費者和生產(chǎn)者都能承擔(dān)部分稅負(fù)。因此，征收消費稅既可以調(diào)節(jié)居民消費結(jié)構(gòu)，也可以調(diào)節(jié)地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。

四、基于地方主體稅種構(gòu)建的

消費稅改革建議

消費稅建設(shè)為地方主體稅種要有計劃有步驟的實施。在將消費稅部分稅目改成地方稅后，再通過重組征稅范圍、優(yōu)化稅率結(jié)構(gòu)、調(diào)整征收環(huán)節(jié)和改革計稅方式等一系列措施，逐漸將其構(gòu)建成地方政府主體稅種。

（一）重組課稅范圍

消費稅課稅范圍體現(xiàn)了消費稅的課稅廣度。現(xiàn)行消費稅課稅范圍過窄，弱化了應(yīng)有的調(diào)節(jié)作用，限制了消費稅收入增長，使得消費稅收入主要來源于煙草、酒類、汽油和汽車四類消費品。從引導(dǎo)消費傾向角度來看，應(yīng)將私人飛機、高檔皮草、高檔時裝等新興奢侈品，高級美容、高檔會所、高檔娛樂等高檔消費行為納入到課稅范圍。另外，從可持續(xù)發(fā)展角度來看，應(yīng)將不利于健康生活理念的消費品，如皮革制品、水泥、化工產(chǎn)品、印染、煤炭資源、電鍍材料、一次性不可降解物、鉛蓄電池、造紙等高能耗、高污染產(chǎn)品也納入征稅范圍。課稅范圍擴大后，既起到了“寓禁于征”效果，也增加了消費稅收入。在調(diào)整課稅范圍時，做到既抑制不合理消費又不對資源配置造成扭曲。

（二）優(yōu)化稅率結(jié)構(gòu)

消費稅稅率體現(xiàn)了消費稅的課稅深度。為了更好地發(fā)揮消費稅的調(diào)節(jié)作用，引導(dǎo)合理消費，應(yīng)依據(jù)消費類型、產(chǎn)品檔次等，對納入課稅范圍的消費品和消費行為制定差別化稅率。充分考慮到中國特定的消費環(huán)境，對煙酒消費稅稅率結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整，由于普通煙酒類產(chǎn)品對于普通民眾來說仍屬于生活必需品，對普通煙酒宜實行較低稅率，而對高檔煙酒產(chǎn)品采用高稅率，引導(dǎo)消費傾向，促進(jìn)理性消費。對于奢侈品、高檔娛樂、高能耗、高污染消費品，在制定稅率時，應(yīng)盡可能從高。這在一定程度上不僅為了抑制過度消費和非理性消費，也為了避免社會資源被過度開發(fā)和利用，保護(hù)社會環(huán)境。

（三）調(diào)整征收環(huán)節(jié)

中國現(xiàn)行消費稅征收環(huán)節(jié)基本都在生產(chǎn)環(huán)節(jié)，這雖然方便消費稅的征收，降低了征稅成本，但卻不利于將消費稅作為地方政府政府主體稅種的建設(shè)。當(dāng)消費稅作為地方政府的主體稅種之后，應(yīng)改在“零售環(huán)節(jié)”征稅。一是生產(chǎn)相對集中，但消費相對分散。在零售環(huán)節(jié)征稅能使得各地方政府相對較均勻地獲得稅收收入，避免各地區(qū)間收入差距過大①。二是在零售環(huán)節(jié)征收，可以降低企業(yè)的資金成本，生產(chǎn)企業(yè)不用先墊付消費稅，而直接由消費者承擔(dān)。三是在零售環(huán)節(jié)征收，可以更好地發(fā)揮消費稅的調(diào)節(jié)功能。四是在零售環(huán)節(jié)征收，可以使得地方政府提供公共產(chǎn)品“以人為本”。現(xiàn)階段各地方政府以投資為重點，而忽視人的居住環(huán)境。當(dāng)消費稅成為地方政府的主體稅種之后，各地方政府必然要重視“宜居性”公共產(chǎn)品和服務(wù)的投入，吸引更多的人流入本地刺激消費，增加稅收收入。

（四）改革計稅方式

“價內(nèi)稅”相對于“價外稅”來講，隱蔽性更強。為了更好地發(fā)揮消費稅的作用，應(yīng)該將現(xiàn)行消費稅由“價內(nèi)稅”改為“價外稅”，而且這也是國際通行做法。這樣改革，可以讓消費者在購物時就能準(zhǔn)確地掌握自己承擔(dān)的消費稅稅款，不僅可以培養(yǎng)納稅人納稅意識，引導(dǎo)消費者消費傾向，發(fā)揮稅收調(diào)節(jié)作用，還可以保護(hù)環(huán)境。在具體工作中，需要通過加強對專用發(fā)票的管理，在專用發(fā)票上分別注明稅款和價款來實現(xiàn)。另外，應(yīng)進(jìn)一步加強對商家納稅情況的監(jiān)督和檢查，形成強有力的制約機制，增強納稅人納稅意識，構(gòu)建誠實守信的納稅環(huán)境。

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Abstract： With the May 1， 2016， “BT to VAT” fully open， had served as the main local taxes — sales tax will disappear. Firstly， Chinas excise tax revenue accounted for the proportion of total tax revenues was compared with OECD countries， paper found that Chinas excise tax revenue is higher than the OECD countries， from the point of view of excise tax revenue， it can be used as the main taxes of local governments. Secondly， from the four aspects of tax base characteristics， sources of revenue distribution， benefit from the principles and the regulatory function， paper argues that the consumption tax with local government the main tax features， the excise tax section heading into local taxes， and cultivate it become the local main taxes have feasibility. Finally， paper proposes the recommendations of excise tax building to a local body tax.

Keywords： Excise Tax； Local Tax System； Main Taxes； Policy Proposals

（收稿日期：2017-05-10 責(zé)任編輯：垠 喜）