地方政府在食品安全監管中的法律責任

向立

【摘要】近年來，食品安全引起了社會各界的廣泛關注，地方政府應該在食品安全監管中主動承擔法律責任，進一步完善食品安全監管中的法律體系建設，從責任追究到具體法條設定都應該按照科學、合理的原則進行設定，要加強地方政府監管法律責任落實，通過擴大責任追究范圍、完善責任追究程序、建立長效機制等措施手段，來提升地方政府在食品安全監管中的作用。

【關鍵詞】地方政府 食品安全監管 法律責任

【中圖分類號】DF0-052 【文獻標識碼】A

當前，工業用鹽流入餐飲市場、色素勾兌飲料、地溝油等諸多問題嚴重侵犯了廣大人民群眾的生命健康權，特別是個別地方政府食品安全監管執法部門行政不作為、與違法犯罪分子形成利益裙帶關系、通過食品安全監管進行權力謀私，這些問題嚴重影響了政府在廣大人民群眾的形象。

地方政府對食品安全監管的相關監管體系建設還不太到位

食品安全事件時有發生，使得廣大人民群眾對食品安全的信任度降低。以天津調味料事件為例，2017年1月有媒體報道天津靜海區的一個鄉鎮存在大量制售假冒劣質調味料的窩點，而且制售的假冒劣質調味料都以國內知名品牌為主，讓消費者防不勝防，特別是這些窩點存在長達十多年之久，直到新聞報道出現之后才引起國家和社會的廣泛關注。這一事件充分說明當前我國一些地方政府安全意識不牢固，相關責任落實不到位，監管缺失，對于違法經營問題的發現和查處，相關政府部門存在失職失責行為。此次事件給食品安全造成了難以挽回的損失，越來越多的老百姓對食品安全的信任度降低，間接也損害了政府在群眾中的威信。

地方政府對食品安全監管缺位，相關監管體系建設不到位。從目前看，我國食品安全相關監管體系建設還不到位，相關體制還存在諸多問題，一旦食品安全領域的某個環節出現問題，廣大群眾就會對整個行業失去信任。食品行業制售假冒偽劣產品更加隱蔽，集聚效應更加明顯，無形之中已經形成了具有自身行業特點的灰色產業鏈，并帶動了其他產業分工為其服務。當制假造假已經形成規模并成為地區經濟發展的重要力量時，地方政府對食品安全監管更加“睜一眼閉一眼”。此外，由于當前我國監管體制和監管能力還相對有限，食品安全監管分屬不同部門的職責，在缺少統一指揮下很難形成合力，加之部分執法人員的權力尋租和腐敗問題讓食品安全監管始終問題重重。

我國食品安全法律體系建設缺乏針對性和可操作性

我國食品安全監管主要分為社會監督和政府監督兩部分，政府監督是我國食品安全監管的核心，政府依據相關法律規定確保食品從種植養殖到生產加工最后到群眾餐桌整個流程的監督管理。政府在食品安全監管責任既包括政府所承擔的相關法律責任、政治責任和倫理責任，同時也包括各級地方政府及其食品安全工作人員按照法律權限被賦予的職責和行政權限。當前，我國地方政府在食品安全監管中的法律責任主要存在以下幾方面問題。

首先，政府監管部門法律責任追究較輕。從當前我國食品安全監管的相關法律責任看，對偽劣假冒的生產者和經營者法律責任要更重一些，對于政府監管部門的法律責任和所要承擔的后果要更輕一些。從目前我國行政法理念上看，政府作為食品安全的管理者，而食品生產經營者則被視為食品安全的被管理者，管理者在權力和義務上并沒有做到對等，而是被賦予了更多行政主體的行政職權。這就造成很多行政法律中只對食品生產和經營者進行了相應的接受管理的義務，并對違反相關法律規定作出明確懲罰措施，但對于政府及各個食品安全監管部門而言，并沒有從法律層面設置其相應的責任和義務。以天津制售偽劣調味料為例，對于12名黨政領導干部及其相關責任人進行的處理多是根據黨內的相關制度進行的誡勉談話、記大過、行政撤職等，顯然這種處理方式對于很多領導來講并沒有嚴格的約束力，追究其根本原因就在于法律層面對這些政府監管部門的失職瀆職并沒有明確規定，最終導致個別政府敢于對食品安全不作為，因為即使出現問題也不需要承擔法律后果。

其次，政府監管法律責任規定不系統，缺乏可操作性。目前我國食品安全法律體系建設缺乏針對性和可操作性，對于政府監管部門失職失責應該承擔什么樣的法律后果并不明確，這也是導致當前我國出現食品安全問題之后，對于不法商人進行嚴肅懲罰，對于政府監管部門如何進行問責缺乏主體，同時也缺乏問責依據和手段，到底該追究誰的責任，追究什么樣的責任誰也說不清。大部分法律對政府監管部門和具體工作人員行政不作為、以權謀私、玩忽職守尚不構成犯罪的予以行政處罰，對于構成犯罪的要按照相關法律規定追究責任，這里相關法律的規定非常不明確，具體按照哪條法律規定執行模棱兩可，特別是不同法律規定對同一行政犯罪行為給出了不同結果，如何量刑運用也成為一大難題。這種模糊、籠統的法律責任界定既是對地方政府和食品安全監管部門不作為的縱容，同時也是地方政府的食品安全監管部門敢于濫用職權的根本所在。

地方政府踐行食品安全監管法律責任實現路徑

地方政府作為食品安全監管主體，要依法履行法律賦予政府的各項責任和監督職能。應該按照“權力與義務相統一”原則，進一步完善立法，明晰地方政府法律責任；加強落實，確保事前監管和事后監管得到執行；嚴肅追責，完善行政責任追究程序。

要從立法層面對食品安全中的行政法律責任進行界定。通常情況下，地方政府在食品安全監管中的法律責任都是基于違法行為產生或是以法定事由產生，應該按照不同的行政行為進行歸責，將過錯責任原則、無過錯責任原則、過錯推定原則作為食品安全領域的歸責原則。對于多數食品安全事件都存在監管失控現象，特別是當政府不作為是導致食品安全事件出現的根本原因時，應該將其按照無過錯或過錯推定責任原則歸責。對于政府監管不力，個別國家行政人員受賄、以權謀私、實施地方保護等應該按照過錯責任原則歸責。這些針對地方政府的關鍵性歸責原則應該在食品安全監管法律中有所體現。特別是對于地方政府而言，法律制定要更加明確、具有可操作性，要明確各個監督主體和其應該承擔的責任，不要用黨政內部處理規定代替相關法律文件，特別是對于食品安全重大事件負有主要責任干部和工作人員要通過法律予以約束，而非《中國共產黨紀律處分條例》《中國共產黨問責條例》《行政機關公務員處分條例》等黨內規定。

要進一步完善行政責任追究程度。當前我國還缺乏食品安全監管的責任追究規定和制度，我國多數法律都將實體與程序混雜在一起，實體上對行政法律責任的規定缺位，同時缺乏程序上的追究依據和規定，即使部分法律對其進行了相關責任追究，在具體落實過程中也容易出現選擇規避問題，讓責任追究成為一紙空文。要將各級地方政府在食品安全監管中的行政執法納入到法治軌道，盡快制定《行政程序法》，對食品安全監管中的責任追究主體，承擔責任主體，追究責任的形式、流程、方式方法予以明確，并實行動態管理，在食品安全事故發生之后，迅速啟動行政責任追究機制，保持行政責任追究的獨立性，能夠有效保證行政機關的法治化建設，同時也能夠促進各級政府及工作人員能夠依法行政將食品安全監管責任落實到位。

相關政府部門作為食品安全監管主體，特別是地方政府與群眾生活接觸多，具體負責本地區的食品安全監管工作，理應認真履職法律賦予的責任，確保群眾“舌尖上的安全”。為此應該通過法律形式明確細化地方政府在食品安全監管的法律責任，加大責任追究力度，實施倒逼機制，讓地方政府主動作為，確保廣大人民群眾的食品安全。

（作者單位：重慶行政學院法學教研部）

【參考文獻】

①李志雄、涂永前：《我國食品安全法律實施中政府事前監管的法律完善》，《學術論壇》，2017年第1期。

責編/宋睿宸 美編/楊玲玲