特色小鎮切忌重“形”輕“魂”

袁陽平+王鉦甫

核心提示：特色小鎮建設，重在政府引導、企業主導、市場化運作，警惕小鎮開發淪為房地產開發，真正做到特而強、小而美。

在今年全國兩會上，特色小鎮首次被寫入政府工作報告。隨后，全國各地掀起一股特色小鎮建設熱潮。有先行者的成功嘗試，也有后來者的“一哄而起”。

文化是特色小鎮的魂，產業是特色小鎮的體，特色小鎮不是另一種形式的房地產開發，不能以發展特色小鎮之名，行房地產開發之實。

特色小鎮如何避免“房地產化”的傾向？如何避免落入重“形”輕“魂”的誤區？如何找準特色、凸顯特色、放大特色，實現產業、文化、旅游、生態、社區功能的“多業疊加”？

為此，《支點》記者對話該領域的四位專家，詳解特色小鎮風口下的挑戰與機遇。

警惕小鎮開發淪為房地產開發

《支點》：目前的特色小鎮建設存在哪些問題？

李佐軍：一是一哄而上。國家層面出臺建設特色小鎮政策后，全國多地掀起特色小鎮建設的熱潮，具不具備條件的地區，都在上特色小鎮項目。

二是拔苗助長。城鎮化是一個循序漸進的過程，有的地方盲目追求速度。比如用三五年時間建成相當規模的特色小鎮等，這就是拔苗助長。

三是千城一面。在實際規劃中，有的地方可能會按照已有的模式和項目來建小鎮，造成特色全無，千城一面。

四是消耗的環境資源、占用的土地資源過多。此外，目前房地產開發商利用特色小鎮建設項目，大有圈地的趨勢。

文輝：發展特色小鎮不是建新城，不能用建新城的思路和模式來規劃建設特色小鎮。首先，特色小鎮規模不大，不能追求規模效應、擴張效應，而是追求集聚效應、緊湊效應；其次，特色小鎮不是土地財政的載體，而是創新創業的空間，是新產業、新動能的引擎；再次，特色小鎮追求的是提升全要素生產率，提高發展質量和效益；最后，特色小鎮要走產城融合的發展道路。

《支點》：如何避免特色小鎮建設流于“形象工程”、盲目跟風，基礎設施、服務等配套不足，甚至“房地產化”的傾向呢？

李佐軍：要避免這些問題的出現，就需要出臺政策加以引導。針對特色小鎮房地產化的傾向，需要加快建立房地產長效機制，比如土地資源制度的改革，以及房地產開發制度、財稅、貨幣金融政策等方面的改革。

在短期內，還要做好頂層制度與政策設計。特色小鎮不是房地產開發，我們要傳承的是歷史文化，所以，政府出臺政策要從這方面去引導和發力，包括對現有建設的保護、改建和提升。

秦尊文：特色小鎮建設要注重發展特色產業。不同地區應根據不同發展階段、不同地域文化、不同資源稟賦、不同市場要求，確定各自小鎮的發展重點。特色小鎮必須堅持企業主導，專家規劃、專業設計、市場選址、企業選業、投資者選項目。政府引導要順勢而為，尊重市場，不能大包大攬，不能拍腦袋上項目，不能借機擴充政府權力搞審批，防止以特色小鎮之名建機構、增人員。防止刻意包裝項目，人為拔高升格，人為造城、造境。

找準“主業”打差異牌

《支點》：特色小鎮如何找準自身定位，避免“千鎮一面”呢？

葉青：特色小鎮要找準“主業”，這才是別人難以取代的優勢。比如，位于宜昌市東部的夷陵區龍泉鎮，是一個典型的丘陵鎮。以“稻花香”牌系列白酒和綠色食品“金銀崗”牌柑橘而享有盛名，是名酒之鄉、柑橘之鄉。鎮域面積210平方公里，2006年全鎮實現工業總產值24億元，財政收入8201.9萬元，農村人均純收入4875元。先后被國家六部委列為“全國創建文明小城鎮示范點”和全國小康明星鄉鎮。2016年10月，入選第一批中國特色小鎮。

李佐軍：一是要發揮好小鎮的歷史文化優勢。每一個城鎮的歷史文化都是不同的，要找準各自文化特色；二是要發揮好各自的資源稟賦優勢；三是發揮好各自的區位優勢，以及現有產業基礎和結構的優勢。

秦尊文：應該首先選擇具備基本條件的小鎮著力建設，除了要找有一定的產業特色、與中心城市聯系較為方便的小鎮，又有較為悠久歷史傳承、民族特點或者有較為突出的自然地理特征的小鎮，還要根據這些小鎮的特色進行規劃與建設，成熟一批，建設一批，不能著急趕進度。只有充分發揮這些小鎮的特色，同時借鑒一些共性的、普遍適用的技術，尤其是建筑節能、垃圾固廢處理技術，才能夠避免“千城一面”。

《支點》：我國區域差異很大，東部發達地區和西部欠發達地區的小城鎮建設所面臨的問題有所不同，但總體看來，主要會面臨哪些差異？

秦尊文：不同地區的情況有所不同，特色小鎮建設應因地制宜。東部發達地區和西部欠發達地區所面臨的差異，主要體現在以下幾個方面。

一是地理位置。東部地區處于沿海地帶，是我國經濟比較發達的地區，與周邊大城市的交通往來尤為方便，外商投資較多；而西部地區屬于經濟欠發達地區，多數為內陸城鎮，對外交流相對較少。

二是資源稟賦。東部地區的自然資源相對較少，如礦產資源，西部地區則較為豐富。而在人力資源方面，東部地區對于人才的吸引力要比西部地區高，科技創新潛力也略微高些。

三是基礎設施配套。東部地區的基礎設施建設相對西部較為完善，交通、教育、醫療的配套做得比西部好一些，東部的企業投資環境相對成熟。在特色小鎮建設中，東部要注意基礎設施的聯動，而西部要多關注基礎設施的配套建設問題。

四是產業基礎。東部地區的產業基礎良好，但是產業趨同現象較多，尚有小鎮的特色支柱產業沒有建立起來；西部地區的產業基礎相對薄弱，在特色小鎮的建設中要注意頂層設計。

五是地方政府財力。東部地區地方政府財力要比西部地區雄厚，西部地區需要更多的轉移支付。

葉青：在國家層面的特色小鎮試點中，浙江與貴州，是兩個不同區域的樣本。兩者的差異是明顯的：在經濟實力方面，浙江的產業優勢十分明顯；在地理條件方面，浙江也要平坦一些；在人才吸引方面，浙江的吸引力也大得多。

對于貴州來說，建設特色小鎮，只能“蒸小籠”，不能“攤大餅”，形成組團式、點狀式、串珠式的布局，城鎮、山水、田園、村莊有機融合。

“小空間”做出“大文章”

《支點》：特色小鎮的建設需要投入大量資金，尤其一些基礎性投資，回收周期長，面臨資金約束。在融資方面，特色小鎮如何化解？

李佐軍：這個問題提得很好。特色小鎮的建設規劃、基礎和公共設施等，都需要投入資金，資金來源主要依靠社會和企業的資金。特色小鎮的建設既要靠產業和文化，還要靠企業的資金來解決問題。

葉青：特色小鎮的開發模式，主要有土地一級開發、二級房產開發、產業以及產業鏈項目開發、小城鎮綜合開發等模式，這些模式對應不同的資金供給模式。特色小鎮的資金，應以企業為主體，政府提供政策供給、規劃引導、審批服務等方面的支持，最大限度地優化資金環境，提高企業的積極性。當前一些地方成立特色小鎮發展基金，有助于解決特色小鎮的資金問題。同時，PPP模式是實現各方面長期利益的一種可能性安排，應該積極嘗試。

秦尊文：對于特色小鎮的融資，地方政府可從以下幾方面入手：首先可對特色小鎮的建設內容進行分類，對于成本收益劃分比較明確的項目，積極鼓勵企業資金進入；第二，在較高的行政層級上，例如省一級或者地級市層面，將一定數目的特色小鎮建設集中打包，通過采取發行地方政府債券等方式吸引民間資金進入；第三，地方政府可以制定一些特殊政策，鼓勵有實力的企業整體進入，承建和運營特色小鎮。

除對小城鎮進行合理規劃，還要厘清政府和市場的責任，對于能夠發揮市場作用的，應消除各種障礙，為發揮市場配置資源的決定作用創造條件。對于競爭性領域，政府更多的是創造公平競爭的環境并加強市場監管，通過負面清單管理的模式，放開社會資本進入門檻，激發小城鎮建設活力。

另外，小城鎮在我國新型城鎮化建設中是一個薄弱環節，僅僅靠小城鎮自身發展十分困難，需要上級政府給予一定的政策扶持和幫助，尤其是在資金、土地、基礎設施建設等領域，需要特殊的扶持政策。

《支點》：未來的特色小鎮，如何在“小空間”里做出“大文章”？

李佐軍：浙江特色小鎮建設起步較早，它的發展告訴我們，除政府出臺頂層設計的戰略規劃外，還要發揮好民營企業的市場帶動作用。

浙江等地民營經濟比較發達，民營企業往往有“扎堆”的集群化現象，資源配置很講究效率，整體發展水平、公共服務更加均衡化、網絡化，加快了當地特色小鎮的建設和發展。

秦尊文：未來的特色小鎮，或發揮資源要素集聚和配套完善的優勢，或突出生態旅游資源豐富的優勢，或突出歷史文化底蘊深厚的優勢，或突出農業資源豐富和生態良好的優勢，使特色小鎮建設真正做到“特而強”、“小而美”，實現小空間大集聚、小平臺大產業、小載體大創新。

一是特色小鎮可以作為促進城鄉發展一體化的重要突破口，借助特色小鎮的資源集聚力和輻射力，推進城市資源及公共服務向小城鎮和農村延伸，解決小城鎮和農村住房、養老、教育、醫療等社會服務問題。一方面能拓寬城鄉居民收入渠道，另一方面能改善公共服務供給能力，從根本上消除城鄉二元結構，實現城鄉一體化。

二是在小空間里做出大文章，在各個特色小鎮不同的特色支柱產業之間進行區域聯動，建設合作園區或者是形成區域協作組織，借助于“飛地經濟”來實現產業互補協調發展，推動產業轉型升級。

三是在有限的空間中進行優勢產業和明星企業的集聚，至少形成一個或多個占據區域產業價值鏈頂端的產業。（支點雜志2017年6月刊）