新型城鎮化進程中流動人口社會保障問題研究
——以廣西為例

王俊超，廖琪林

(1.2.廣西師范學院 經濟與管理學院，廣西 南寧 530299)

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新型城鎮化進程中流動人口社會保障問題研究
——以廣西為例

王俊超1，廖琪林2

(1.2.廣西師范學院 經濟與管理學院，廣西 南寧 530299)

自我國城鎮化高速發展以來，大量農村人口涌向城鎮，但由于社會保障制度滯后和各方主觀觀念的影響，他們缺少“歸屬感”，成為往返于城市與農村之間的“第三類人群”。新型城鎮化的核心在于“人”的城鎮化，流動人口的社會保障問題影響著新型城鎮化的進程。研究、分析流動人口的社會保障問題，有利于消除人口流動的各方面障礙，達到人口有序流動，實現城鎮化的良性發展。

新型城鎮化；流動人口；社會保障

一、引言

截至2015年，我國常住人口城鎮化率達到56.10%，而我國力求在“十三五”規劃結束時常住人口城鎮化率達到60%。這說明我國城鎮化進程如火如荼。據國家統計局統計數據顯示，2015年我國流動人口(1)數量達到了2.47億，人口大規模流動和我國新型城鎮化進程緊密相關。黨的十八大闡述了新型城鎮化的核心——“人”的城鎮化。新型城鎮化不只是在于實現人口空間上的轉移，更重要的是達成農民轉變成市民的目的[1]。不過由于當前我國社會保障制度的滯后，大部分在城市中的農民未能享受到和當地居民均等的一系列公共服務，農村土地依然是他們最基本的保障。這一問題影響著我國能否真正實現新型城鎮化。本文以廣西為例，通過對新型城鎮化進程中流動人口社會保障問題的探討，進而提出有針對性的解決建議。

二、廣西流動人口社會保障概況

(一)廣西流動人口基本情況

作為兼具勞務輸出大省(自治區)與農民工大省(自治區)身份的廣西，外出務工是區內許多農民脫貧致富的重要途徑。根據《廣西年鑒2015》相關數據的統計，2014年廣西異地務工人員(即流動人口)達到1211萬，相較上年增長了4%。其中，外出務工人員達到929萬，增長了3.5%；本地務工人員達到282萬，增長了5.7%。廣西流動人口的特征主要有三個方面。一是從業比例逐步上升。流動人口數占農村從業勞動力的51.3%，相較上年提升了3.2個百分點。二是本地化趨勢加強。自治區內流動人員占31.1%(鄉外縣內達到10.5%，縣外自治區內達到20.6%)，相較上年提升了1.4個百分點；自治區外農民工占68.9%，降低1.4%。三是中青年所占比例提高。年齡低于30歲的務工人員比例呈現減少趨勢，上年減少4.1個百分點；30-60歲務工人員比例提高3.7個百分點。

(二)廣西流動人口社會保障現狀

一般而言，廣西流動人口可以分為三類：一是從事較高社會地位職業者，擁有穩定、可觀的收入來源，這類人一部分已取得廣西的常住戶口，另一部分也有穩定的生活保障。二是從事以體力勞動為主職業者，以農民工為主，這類人職業地位較為低下，工作不穩定性高，居住場所變更率高，人員流動性過強，管理難度大。三是無工作者，以乞丐為主的都市流浪者群體[2]。其中后兩類群體的總人數在廣西總流動人口中占極高比例，尤其是第二類。近年以來，黨中央國務院與自治區黨委、政府都高度關注農民工社會保障工作，出臺了一系列政策、措施，促進農民工職業技能逐漸提升、就業規模不斷擴大、工資收入顯著增加、社會保險參保人數比重持續提升、勞動權益保障方面日漸重視，關愛與關心農民工群體的社會氛圍已然基本形成[3]。

根據《廣西年鑒2015》的相關數據統計，2014年廣西參加醫療保險的異地務工人員(流動人口)比例達到98.3%，相較上年提升了0.3個百分點，其中參加新型農村合作醫療人員比例達到94.9%，提升了0.7個百分點。參加養老保險人員比例達到64.1%，提升了1.6個百分點，其中參加新型農村社會養老保險人員比例為55.4%，提升2.4個百分點。繳納“五險一金”(即醫療保險、養老保險、工傷保險、事業保險、生育保險與住房公積金)人數也有一定的增加，但所占比例依然較低。此外，廣西各級黨委、政府高度重視與各部門通力合作，通過開展“春風行動”“就業援助月”“高校畢業生就業服務月”等一系列活動，組織以農民工為代表的流動人口群體有序流動就業。通過加強追討企業拖欠薪資、幫助流動人口維權等方式，解決他們參加社會保險的資金來源及保障其參保權益[3]。雖然這一系列措施取得了一定的成效，但是遠不能滿足廣大流動人口群體的社會保障需求。

三、新型城鎮化進程中流動人口社會保障問題探討

(一)我國現有的社會保障制度相對滯后

人口流動是中國改革開放30年以來才出現的新的社會現象，與流動人口相關的各項政策、制度無現成模式可以借鑒或照搬。原有的人口管理政策已然難以適應新的社會現象，新的政策制度尚未建立起來，滯后的流動人口制度成了產生眾多問題的主要因素。長期以來社會保障政策依附于戶籍制度而存在，大量流動人口由于戶籍問題受限而無法享有流入地的公共福利，主要體現為：第一，各地獨立自主地進行流動人口社會保障改革的實踐探索，制度設計相差甚大，致使流動人口在面臨新的流動時，社會保險無法接轉，只能選擇退保或斷保。第二，由于城鄉分離的二元結構體系尚未破解，流動人口尤其是農民工，依舊不能享有與城鎮居民均等的社會保障。以當前各省市正在實施的流動人口社會保障措施來看，農民工能享有的社會保障項目局限于社會保險等一系列收費項目上，而關于城鎮社會保障項目，例如社會福利、社會優撫、社會救助等，他們還無法享有。第三，提高現行的社會保障制度中的供給針對性。不同類型流動人口的社會保障需求差異明顯，現行采取統一模式的社會保障制度，難以滿足流動人口社會保障的多樣化需求[4]。

(二)社會保障資金的供給問題

廣西由于自身經濟發展水平及經濟總量較低，相較于中部、東部省區在社會保障供給資金上略少。這也成了限制社會保障發揮社會救助功能的重要因素。另外，在現行的分配制度下，社會保障資金處于短缺狀態，政府會首先將有限的資金優先投入到城市中去，而對農村與流向城市的人員的資金投入相對較少。同時，這種差異性分配在不同群體間也存在一定的差異，尤其是從農村流入到城鎮的人口，由于個人能力、自身素質及社會地位等因素的制約，他們大多屬于城鎮中的弱勢群體，難以真正享有城鎮社會保障所提供的資金救助[5]。

(三)政府、企業和流動人口自身主觀因素的問題

1. 政府、企業層面

政府方面認定作為流動人口主體的農村人口都有土地保障，而且當前政府部門承擔流動人口社會保障的能力有限，部分政府將流動人口作為特殊群體區別對待，而非是享有與城鎮居民均等權利的個體，對于流動人口社會保障制度及政策的設計更多的是表現為完成任務或適應性不強的狀態。從企業的角度來看，其對社會保險中的企業繳費大多都采取規避的態度，就算是其中的高工傷風險企業也僅注重工傷保險，并且大部分此類企業選擇的都是商業險種。另外，大多數規模較小、實力弱的企業通常采取簽訂臨時工合同、補發獎金等方式，少繳或不繳社會保險費用，以此來降低企業成本。這些政府或企業的短視行為都不利于流動人口社會保障體系的建立。

2.流動人口層面

農民工是流動人口的最重要組成部分，他們中大部分人都會選擇在城鎮中打工賺錢，等有一定存款后再重回農村生活。他們大多數人不會主動和企業簽署勞動協議，更不用說繳納社會保險相關費用了。因此農民工的參保率較低成了難以改變的事實。以參加養老保險情況為例，從表1數據可以看出，在廣西區內15歲以上勞動年齡的流動人口中，未參加以上四種社會養老保險的人口數達到總人口52.1%。而區內所有常住人口中，15歲以上勞動年齡流動人口未參加以上四種社會養老保險的人數占比為35.1%，流動人口比區內所有常住人口高出了17個百分點。從失業、就業人員的角度來看，15歲以上勞動年齡流動人口中失業人口未參加以上四種社會養老保險的人口占64.9%，就業人口占44.5%。社會保障涉及面窄、程度較低的現狀，增加了這部分人口的生存和發展的風險。

表1 15歲以上勞動年齡流動人口參加各種社會保障比重情況表

城鎮職工基本養老保險(%)城鎮(鄉)居民社會養老保險(%)新型農村社會養老保險(%)機關事業單位養老保險(%)未參加以上四種社會養老保險(%)合計17.64.123.32.952.1就業人員224.125.73.744.6失業人員5.86.722.40.364.9

數據來源：《廣西流動人口特征分析——基于廣西2015年全國1%人口抽樣調查數據分析》

(四)社會文化心理方面的障礙

長期以來，城鄉之間在經濟發展水平與公共資源分配等方面上都存在顯著的差距，致使流動人口和城市戶籍人口間出現了利益分歧，并且流動人口還受到城鎮居民的排擠。在這種帶有歧視的輿論壓力下，通常會通過制定一系列成文或不成文的政策規范體現出來。因此，這就造成了流動人口走的出農村卻融不進城市的窘境[6]。

四、應對流動人口社會保障問題的建議

(一)提升政府公共服務意識，健全流動人口的社會保障制度

政府應當提升公共服務意識，提高社保工作的執行力。 一方面，政府應當提高社保機構的服務能力，創建高效、廉潔的流動人口社保經辦管理制度，有效地滿足流動人口社保服務需求。另一方面，政府應當加強社會保障相關的法律法規的執行力度，強化對流動人口的普法宣傳，全方位地實行法律援助，提高流動人口的維權意識及能力，嚴肅懲處違反法律法規、危害流動人口社會保障權益的相關行為[7]。

鑒于當前廣西區內農民工的參保率較低，各級政府應積極采用多種措施，逐漸解決流動人口的顧慮。一是流出地政府應當帶動流動人口參保、甚至連續參保的積極性。二是應當放寬在城鎮就業的流動人口參加當地城鎮居民基本醫保的限制。三是推進統一的城鄉居民基本養老保險制度的建立進程，并且把和企業建立穩固勞動關系的人員加入到城鎮職工基本養老保險中。四是加強企業的繳費責任，促使其依法為流動人口繳納職工醫療、失業、養老、工傷、生育等社會保險相關費用；五是健全社會保險關系的轉移、接續規定，做好城鎮居民基本醫保、城鎮職工基本醫保、農村醫保之間的銜接工作。

(二)加快戶籍制度的改革，破除城鄉二元化困局

一是要全面廢除由城鄉二元分離產生的公共服務及社會福利的相關政策法規，逐漸淡化戶籍制度上所規定的福利待遇，新制定有關就業、醫療、教育、社會保障等政策，應實現與戶籍分離。二是應當廣泛推行居住證制度，構建健全和居住年限等條件相聯系的公共服務供給機制，不斷加大居住證的福利功能，逐漸實現在勞動就業、醫療衛生、住房租購、子女教育、社會保障等方面的“一證通”，為流動人口構造公正、公平的環境，提高流動人口的歸屬感，使其從“流”轉變為“留”。

(三)提升流動人口的素質，推進新型城鎮化進程

廣西的流動人口中初中以下學歷的人數達到總人數的55.4%，因此，提升流動人口素質成了城鎮化進程中的重要任務。而在提升流動人口素質上，應有以下幾個方面的考量：一是提升流動人口本身的素質。區內各級政府就業服務相關機構應加大流動人口就業培訓力度，增強企業落實流動人口就業培訓的責任感，鼓勵高校、培訓機構等開展職業教育及技能培訓，把未曾參加過普通高中和高等院校學習的中學畢業生納入到職業教育中來，有效提升流動人口的素質。二是在關于流動人口隨遷子女素質提高的問題上，各級政府要確保隨遷子女享受到與當地居民子女平等的義務教育資源。三是在隨遷子女參加當地升學考試方面，應該制定相應的解決措施。如果這些措施能得到有效實施，不僅能夠提升流動人口的整體素質、增加流動人口的歸屬感，還有利于推進新型城鎮化的進程。

(四)正確對待流動人口的貢獻，促進發展成果的共享

流動人口為廣西經濟社會的發展貢獻了自己的一份力量，與當地居民共享發展成果是理所應當的，但由于各方面因素的限制，他們實際上享受到的東西很有限。為此，政府及相關部門應做到：一是正確認識流動人口對城鎮化進程的助力，淡化戶籍人口的歧視心理，消除成文或不成文的不合理規定。二是應當積極消除戶籍壁壘，采用相應措施完善公共服務內容，保證包括就業服務、義務教育、保障性住房、基本養老、基本醫療衛生服務等，都能覆蓋到全部常住人口。三是有效推進城鎮基本公共服務從向戶籍人口提供轉為向常住人口提供；四是將落戶在城鎮的鄉村人口加入到城鎮基本公共服務體系中，并逐漸實現基本公共服務更大范圍的覆蓋，也就是包括在城鎮居住但未落戶的鄉村人口，真正讓所有流動人口共享發展的成果[8]。

五、結語

建立面向流動人口的社會保障制度體系，這是一套兼顧公平、允許差別、促進效率、興利除弊的制度。當然，健全流動人口保障制度將會是一個既復雜又持久的歷程[9]。在我國經濟轉型時期，政府應當維護好流動人口的社會保障權益，體現社會保障公平、公正的本質，完成我國社會保障體系一體化，充分發揮其保障民生的作用，順利達成我國的新型城鎮化目標，使全體人民能夠共享經濟發展帶來的福利。

[注釋]

(1)流動人口是指人戶分離人口中扣除市轄區內人戶分離的人口。市轄區內人戶分離的人口是指一個直轄市或地級市所轄區內和區與區之間，居住地和戶口登記地不在同一鄉鎮街道的人口。本文分析的是鄉村—城市的流動人口。

[1]杜雙燕. 城鎮化帶動戰略背景下貴州省流動人口問題研究[J]. 貴州社會科學, 2014(12): 108-113.

[2]韋燕邱. 廣西都安縣流動人口的社會保障研究[D]. 南寧：廣西大學, 2012.

[3]廣西壯族自治區人力資源和社會保障廳課題組. 廣西農民工社會保障調查研究報告[J]. 人事天地, 2014(8):6-9.

[4]劉錚, 馬愛榮. 中國城鎮化進程中的流動人口問題[J]. 黑龍江社會學, 2015(5): 62-65.

[5]陳紀. 城市化進程中民族地區社會問題探析[J]. 湖北民族學院學報(哲學社會科學版), 2013 (3): 22-25.

[6]秦勤. 新型城鎮化進程中流動人口的社會保障困境分析[J]. 經濟研究導刊, 2014(31): 58-60.

[7]仇曉潔,王箐. 新型城鎮化進程中農民工社會保障問題研究[J]. 武漢金融,2016(1):26-28.

[8]柯茂嬌.新型城鎮化發展應努力實現流動人口基本公共服務均等化[J]. 人口與計劃生育, 2014 (7): 10-11.

[9]邱莉. 農民工社會保障的缺失與構建[J]. 濟南大學學報(社會科學版), 2007(2): 14-16.

(責任編輯：覃華巧)

Study on Problems in Social Security of Floating Population in the Process of New Type of Urbanization —— Take Guangxi as an Example

Wang Junchao1,Liao Qilin2

(1.2.College of Economics and Management, Guangxi teachers Education University, Nanning 530299, China)

Since the rapid development of urbanization in China, a large number of rural people have flocked to the town. However, due to the lagging of social security system and the impact of different subjective concepts, they feel short of "sense of belonging", which makes them become “the third group” migrating between city and countryside. The core of the new type of urbanization is the urbanization of “people”. So, the problem in social security influences the progress of the new type of urbanization. Studying and analyzing the problem in social security of floating population may help eliminate various barriers to migration movement so as to achieve an orderly migration movement and realize benign development of urbanization.

New type of urbanization; Floating population; Social security

2017-01-30

民族地區新型城鎮化研究中心資金支持

F299.21

A

1673-8535(2017)02-0045-05

王俊超(1991- )，男，福建晉江人，廣西師范學院2015級行政管理研究生，研究方向：公共服務管理。

廖琪林(1988-)，女，廣西桂林人，廣西師范學院2014級行政管理研究生，研究方向：區域公共政策分析。