海上油田突發(fā)環(huán)境事件報告及問題

樸慶利 曲良(中海石油(中國)有限公司天津分公司，天津 300459)

海上油田突發(fā)環(huán)境事件報告及問題

樸慶利 曲良(中海石油(中國)有限公司天津分公司，天津 300459)

海上油田突發(fā)環(huán)境事件的報告是應對事件發(fā)生的首要環(huán)節(jié)，對于確定響應級別、調配應急資源和調查事件具有重要影響。而目前缺少對海上油田突發(fā)環(huán)境事件報告進行系統(tǒng)梳理的文獻。海上油田突發(fā)環(huán)境事件的報告涉及事件類型、報告內容、時效及部門。通過對其中存在的問題的分析與探討，以期對海上油田環(huán)境保護與管理提供的依據(jù)。

海上油田；突發(fā)環(huán)境事件；報告

0 前言

突發(fā)環(huán)境事件是指由于污染物排放或者自然災害、生產安全事故等因素，導致污染物或放射性物質等有毒有害物質進入大氣、水體、土壤等環(huán)境介質，突然造成或可能造成環(huán)境質量下降，危及公眾身體健康和財產安全，或造成生態(tài)環(huán)境破壞，或造成重大社會影響，需要采取緊急措施予以應對的事件[1]。目前，隨著我國工業(yè)化發(fā)展的加速，以及自然災害的頻發(fā)，我國突發(fā)環(huán)境事件中重大和較大突發(fā)環(huán)境事件在總體突發(fā)環(huán)境事件中的發(fā)生比例呈現(xiàn)上升的趨勢[2]，給環(huán)境保護管理帶來了嚴峻挑戰(zhàn)(圖1)。

圖1 2011至2015年我國重大和較大突發(fā)環(huán)境事件占總體突發(fā)環(huán)境事件比例

海上油田開發(fā)生產，與其他行業(yè)生產相比，作業(yè)環(huán)境惡劣、復雜，既要面對臺風、海冰等極端天氣，還要面對高溫高壓等潛在威脅。同時，法規(guī)對于企業(yè)主體責任不斷的強化，政府監(jiān)管要求持續(xù)的提高，對于經(jīng)濟處罰和責任追究均加大了力度。此外，經(jīng)濟快速發(fā)展使得海上油田設施受周邊經(jīng)濟活動的影響日益增大。這些固有的風險和日趨嚴格的法規(guī)要求給海洋油氣開發(fā)生產的突發(fā)環(huán)境事件管理提出了更高的要求。突發(fā)環(huán)境事件發(fā)生后，其報告是應對突發(fā)環(huán)境事件的首要環(huán)節(jié)，對于確定響應級別、調配應急資源和調查事件具有重要影響。本文首次對海上油田突發(fā)環(huán)境事件的報告要求進行了認全面梳理，明確了事件的類型、報告的內容，并對其中可能存在的問題進行了分析與探討，這也是我國海上油田開發(fā)環(huán)境保護管理亟需梳理的重要基礎工作。

1 海上油田突發(fā)環(huán)境事件類型和級別

1.1 引發(fā)突發(fā)環(huán)境事件的污染物類型劃分

(1)含油污染物

含油污染物是海上油田勘探開發(fā)過程的特征污染物，包括開采的原油、鉆井作業(yè)過程中產生的含油泥漿鉆屑、原油脫水分離出的生產水。

(2)輻射污染物

主要來自井口物流計量和生產測井。例如測試作業(yè)以及海上油田生產過程中對油氣水的計量，以分析井下流體的流動狀態(tài)、井身結構狀況和產層的變化情況，都會應用到放射性物質。

(3)其他污染物

主要來自鉆井作業(yè)產生的泥漿鉆屑、施工輔料等廢棄物，以及海上油田陸地終端處理廠生產過程中所用的破乳劑、殺菌劑等化學藥劑。

1.2 海上油田突發(fā)環(huán)境事件的類型

海上油田設施所在區(qū)域包括海上平臺及FPSO所在的海上區(qū)域、油氣終端所在的陸地區(qū)域、海底登陸管線所在的海岸區(qū)域以及用于原油輸送的碼頭。依據(jù)突發(fā)環(huán)境事件發(fā)生的區(qū)域以及相關污染物類型可將海上油田突發(fā)事件劃分為以下幾種(圖2)：

(1)海上區(qū)域突發(fā)環(huán)境事件：主要涉及浮式生產儲油裝置(FPSO)、海上平臺和海底管線突發(fā)環(huán)境事件。主要污染物包括含油污染物、輻射污染物以及其他化學品或廢棄物。

(2)陸地區(qū)域突發(fā)環(huán)境事件：主要涉及終端油氣處理廠事故所導致的污染環(huán)境事件。主要污染物包括含油污染物和其他化學品或廢棄物。

(3)海岸區(qū)域突發(fā)環(huán)境事件：主要是登陸岸灘管線突發(fā)環(huán)境事件。主要污染物包括含油污染物。

(4)輸油碼頭區(qū)域突發(fā)環(huán)境事件：主要涉及船舶等設施突發(fā)環(huán)境事件，主要污染物包括含油污染物。

圖2 海上油田突發(fā)環(huán)境事件的類型

1.3 海上油田突發(fā)環(huán)境事件的級別

我國不同行政主管部門對所管轄范圍內海上油田突發(fā)環(huán)境事件的等級均有不同的要求(表1)。

1.4 海上油田突發(fā)環(huán)境事件的特點

(1)污染范圍大

引發(fā)海上油田突發(fā)環(huán)境事件的污染物包括海洋水體污染(如溢油污染)、放射性污染以及化學品污染，而且由于事件多發(fā)生在海上或海岸帶地區(qū)，污染物隨著水體快速擴散[3]。因此，海上油田突發(fā)環(huán)境事件發(fā)生可能造成的環(huán)境損害范圍較大。

(2)社會影響廣

由于海上油田突發(fā)環(huán)境事件涉及群體較多，既包括海上漁民，也包括地方沿海省市的廣大居民，事件往往受到大眾媒體的廣泛關注[4]。同時，隨著近年來媒體形式的發(fā)展，事故的發(fā)生將被快速傳播，產生較大社會影響。

(3)管理職能部門較多

海上油田開發(fā)生產所涉及的環(huán)境保護管理部門較多，包括國務院海洋行政主管部門、地方環(huán)境保護管理部門、地方海洋主管部門、海事主管部門以及公安等部門。而且由于部門間職權交叉，也使得海上油田突發(fā)環(huán)境事件的管理需要依據(jù)多部國家、部委以及地方法律、法規(guī)的要求，向多個部門進行事件的報告。

2 海上油田突發(fā)環(huán)境事件的報告

2.1 突發(fā)環(huán)境事件報告的部門

海上油田突發(fā)環(huán)境事件的報告多以環(huán)境事件發(fā)生的區(qū)域所對應行政管理部門所頒布實施的法規(guī)為依據(jù)。如海上區(qū)域主要對應海洋行政主管部門，港口碼頭區(qū)域主要對應海事部門管理，陸地區(qū)域主要對應地方環(huán)境保護主管部門(表2)。

表1 海上油田突發(fā)環(huán)境事件等級要求

表2 海上油田突發(fā)環(huán)境事件報告的部門

2.2 突發(fā)環(huán)境事件報告的法律依據(jù)

我國多部法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方性法規(guī)以及地方政府部門應急預案對海上油田突發(fā)環(huán)境事件的報告提出了要求。由于部門、省份地區(qū)不同，要求也出現(xiàn)差異。以渤海海上油田區(qū)域為例，涉及近30條法規(guī)(表3)。

表3 渤海海上油田突發(fā)環(huán)境事件相關法規(guī)要求

《環(huán)境保護法》和《海洋環(huán)境保護法》主要提出了較宏觀的原則，要求發(fā)生突發(fā)環(huán)境事件時，單位或個人及時通報可能受到危害的單位、居民，并報告主管部門。如《海洋環(huán)境保護法》要求，單位和個人必須立即采取有效措施，及時向可能受到危害者通報，并向依法規(guī)定行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權的部門報告。

由國務院頒布實施的管理條例，主要是針對管轄范圍內海上油田所發(fā)生的不同類型事件，針對性較強。《放射性同位素與射線裝置安全和防護條例》主要針對生產、銷售、使用放射性同位素和射線裝置的單位所發(fā)生的突發(fā)環(huán)境事件，如：海上油田放射源使用可能引發(fā)的丟失、被盜、失控等事件；《防治海洋工程建設項目污染損害海洋環(huán)境管理條例》針對海洋工程相關的污染事件提出了要求，建設單位應當立即向可能受到污染的沿?？h級以上地方人民政府海洋主管部門或者其他有關主管部門報告；《海洋石油勘探開發(fā)環(huán)境保護管理條例》主要針對溢油、漏油等污染事故，要求應立即報告主管部門，并采取有效措施；《防治船舶污染海洋環(huán)境管理條例》則主要圍繞船舶及其有關作業(yè)活動所引發(fā)的海洋環(huán)境污染事故提出了報告的要求。

國務院各部委針對其不同的職能也相繼頒布實施了一系列與海上油田突發(fā)環(huán)境事件相關的管理辦法。主要以環(huán)保部頒布實施的突發(fā)環(huán)境事件要求為主，如《突發(fā)環(huán)境事件應急管理辦法》、《突發(fā)環(huán)境事件信息報告辦法》以及《國家突發(fā)環(huán)境事件應急預案》等，涵蓋了突發(fā)環(huán)境事件管理的全過程[5]。其中，要求企業(yè)事業(yè)單位需要向事發(fā)地縣級以上環(huán)境保護主管部門報告，而環(huán)境保護主管部門則參照《突發(fā)環(huán)境事件信息報告辦法》向同級人民政府和上級環(huán)境保護主管部門報告。

省市或地方多依據(jù)《國家突發(fā)環(huán)境事件應急預案》為基礎，以發(fā)布突發(fā)環(huán)境事件應急預案的形式，對應對突發(fā)環(huán)境事件提出一系列的要求。對于報告的要求，主要由兩種形式。一種針對的對象是政府各部門，各部門多圍繞政府所設置的應急辦公室開展事件的報告。對發(fā)生突發(fā)環(huán)境事件下，政府各部門的職責、報告程序和報告內容提出了要求。例如《東營市海上溢油事件應急處置預案》主要面對東營各縣區(qū)人民政府、市政府各部門以及單位提出了報告的相關要求。另一種形式針對的對象則包括了發(fā)生環(huán)境事件責任單位、責任人以及負責有監(jiān)管責任的單位，對突發(fā)環(huán)境事件報告時限、報告方式與內容都提出了較細致的要求。如《天津市突發(fā)環(huán)境事件應急預案》、《東營市突發(fā)環(huán)境事件應急預案》和《遼寧省突發(fā)環(huán)境事件應急預案》等。

2.3 海上油田突發(fā)環(huán)境事件報告的信息及時效

依據(jù)發(fā)生的區(qū)域、污染物及相關管理部門的不同，突發(fā)環(huán)境事件可依據(jù)表4進行報告。

3 問題分析及建議

3.1 缺少判斷啟動報告程序的依據(jù)

由于環(huán)境影響往往具有滯后性，給判斷突發(fā)環(huán)境事件發(fā)生并及時啟動報告程序帶來了困難。我國《突發(fā)環(huán)境事件應急管理辦法》中要求“造成或者可能造成突發(fā)環(huán)境事件時，應立即啟動突發(fā)環(huán)境事件應急預案”。同時，針對石油化工企業(yè)的《石油化工企業(yè)環(huán)境應急預案編制指南》中也提出“應急指揮機構確認可能導致突發(fā)環(huán)境事件的信息后，要及時研究確定應對方案，通知有關部門、單位采取相應措施預防事件發(fā)生?！痹谏鲜鲆笾须m然提出啟動應急，但并未明確如何判斷是否發(fā)生環(huán)境事件，以及啟動報告程序的標準，缺少判斷啟動報告程序的依據(jù)。

表4 海上油田突發(fā)環(huán)境事件報告的信息及時效

此外，《國家突發(fā)環(huán)境事件應急預案》的“ 突發(fā)環(huán)境事件分級標準”中對于“一般突發(fā)環(huán)境事件”的界定為“對環(huán)境造成一定影響，尚未達到較大突發(fā)環(huán)境事件級別”。如以“一般突發(fā)環(huán)境事件”作為啟動突發(fā)環(huán)境事件報告的最低標準，也缺乏有效判斷的依據(jù)。

因此，應考慮以建立標準或及技術導則的形式對企業(yè)判斷何時啟動突發(fā)環(huán)境事件應急響應進行指導。

3.2 缺少統(tǒng)一的綜合管理機構

目前，我國應對海上油田突發(fā)環(huán)境事件缺乏統(tǒng)一的綜合管理機構。事故發(fā)生后，企業(yè)需向依據(jù)多項法規(guī)向多個部門上報事件。同時，管理層次繁多也造成在應對突發(fā)環(huán)境事件時，各級政府、各部門將根據(jù)自身的需要對上報事件進行決策。而海上油田突發(fā)環(huán)境事件的發(fā)生往往涉及范圍廣、污染物影響復雜，上述現(xiàn)狀使得管理部門及企業(yè)難以及時應對復雜、綜合性的突發(fā)環(huán)境事件。

此外，我國多部法規(guī)對突發(fā)環(huán)境應急事件報告主管部門的界定也提出了要求，例如“環(huán)境保護主管部門”、“海洋環(huán)境監(jiān)督管理部門”或“海洋主管部門”，但法規(guī)要求中也多使用“有關部門”、“主管部門”、“其他有關主管部門報告”或“上一級相關專業(yè)主管部門”等用詞。由于表述不明確，企業(yè)無法確定上報突發(fā)環(huán)境應急事件的全部部門，也給上報帶來了難度。

因此，需要成立應對突發(fā)環(huán)境事件的綜合管理機構，以便于協(xié)調各部門或各級政府應對突發(fā)事件，并對事件的處理進行決策以及對應急資源進行及時有效的調配。同時，以制度或法規(guī)的形式，對各級政府或各管理部門的職權范圍加以劃分，并明確責權范圍，使得各級政府或各管理部門在各自責權范圍內開展突發(fā)環(huán)境事件的處置。

3.3 法律效力及要求尚需明確統(tǒng)一

地方省市多通過各自頒布的“應急預案”對突發(fā)環(huán)境應急事件報告的相關要求加以明確，而現(xiàn)階段“應急預案”作為政府管理部門開展突發(fā)環(huán)境事件管理的執(zhí)行方案，指導相關部門、人員開展應急工作，其法律效力尚不明確[6]。因此，如何保障企業(yè)有效的依照執(zhí)行“應急預案”尚存在一定的困難。

此外，行政管理部門所頒布的條例和預案內容也尚需統(tǒng)一。《中華人民共和國立法法》對政府管理部門所頒布法規(guī)的效力進行說明，按照效力從高到低依次為：法律，行政法規(guī)，地方性法規(guī)和規(guī)章。其中，省、自治區(qū)的人民政府制定的規(guī)章的效力高于本行政區(qū)域內的設區(qū)的市、自治州的人民政府制定的規(guī)章；部門規(guī)章之間、部門規(guī)章與地方政府規(guī)章之間具有同等效力，在各自的權限范圍內施行。然而，實際中一些具有同等效力的規(guī)章所規(guī)定的內容存在不一致的現(xiàn)象。例如，《遼寧省環(huán)境保護條例》對于突發(fā)環(huán)境事件的報告提出要求“向縣以上人民政府和上一級相關專業(yè)主管部門報告”，而《遼寧省突發(fā)環(huán)境事件應急預案》提出的是“向當?shù)丨h(huán)保部門和相關主管部門報告”。

因此，隨著我國應急法律規(guī)章的不斷完善，還需進一步將應急預案上升為統(tǒng)一的法規(guī)，并統(tǒng)一相關要求，以便于企業(yè)執(zhí)行中有法可依，有效的依據(jù)預案要求開展環(huán)境突發(fā)事件的應對。

4 結語

對海上油田突發(fā)環(huán)境事件報告的相關法規(guī)要求進行梳理與分析，為企業(yè)加強與主管部門溝通提供了依據(jù)，也為完善海上油田環(huán)境保護管理，提高突發(fā)環(huán)境事件應急策略提供了支持，對于有效應對突發(fā)環(huán)境事件具有重要的基礎性意義。同時，通過出臺報告程序啟動的依據(jù)、成立統(tǒng)一的管理機構以及明確預案法律效力等途徑將有利于完善海上油田突發(fā)環(huán)境事件報告的管理。

[1]國務院辦公廳.國家突發(fā)環(huán)境事件應急預案，2014.

[2]中華人民共和國環(huán)境保護部.中國環(huán)境狀況公報(2011年至2015年).

[3]陳燕.突發(fā)性海洋溢油污染事件應急處理研究[J].環(huán)境科學與管理，2014，39(6)：27-30.

[4]武攀峰，劉媛媛，陸煒.國內突發(fā)環(huán)境污染事件特征分析及防治對策研究[J].環(huán)境科學與管理，2010，35(2)：19-21.

[5]宋麗平，束琴霞，揚州.突發(fā)環(huán)境事件應急法律的完善研究[J].環(huán)境科學與管理，2013，38(11)：47-49.

[6]林鴻潮.論應急預案的性質和效力—以國家和省級預案為考察對象[J].法學家，2009,(2)：22-30.

Reporting Environmental Emergencies from Offshore Oilfield:Protocols and Existing Problems

PIAO Qing-li, QU Liang(CNOOC China Limited, Tianjin 300459, China)

Report of environmental emergencies for offshore oilfi eld is the fi rst step when emergency occurs and this is crucial for making an appropriate decision on the response level,allocating the resources,and ascertaining the incident investigation.However,there is lack of a comprehensive review in this fi eld.A report of environmental incidents from for offshore oil and gas fi eld should include the incident type,content,deadline,and the in-charge governmental departments.Researches on reporting environmental incidents from for offshore oil were reviewed and the existing problems were pointed out.This review provides consultative references for the environmental protection and management of offshore oilfi eld.

offshore oilfi eld; environmental incident; reporting

樸慶利(1965- ),男,天津人，畢業(yè)于石油大學(華東)，本科學士，高級工程師，主要從事工作：海洋石油質量健康安全環(huán)保管理等相關工作。