財政部頻出重拳的深意

劉紅霞++申鋮++郁瓊源

繼六部門5月聯(lián)合發(fā)文規(guī)范地方政府舉債融資行為，財政部6月2日再度發(fā)文，直指地方假借政府購買服務(wù)變相舉債問題。 官方數(shù)據(jù)顯示，截至2016年末，我國中央和地方政府債務(wù)余額為27.33萬億元，負債率36.7%，債務(wù)風(fēng)險總體可控。但是，部分地方存在不同程度的違法違規(guī)舉債擔(dān)保問題，個別地區(qū)償債能力有所減弱。財政部此次矛頭直指假借政府購買服務(wù)變相舉債問題，將對地方政府、金融機構(gòu)、社會資本帶來哪些影響？ 列出負面清單 在《財政部關(guān)于堅決制止地方以政府購買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》中，財政部明確指出政府購買服務(wù)內(nèi)容應(yīng)當(dāng)重點是有預(yù)算安排的基本公共服務(wù)項目，并列出負面清單： ——不得將原材料、燃料、設(shè)備、產(chǎn)品等貨物，以及建筑物和構(gòu)筑物的新建、改建、擴建及其相關(guān)的裝修、拆除、修繕等建設(shè)工程作為政府購買服務(wù)項目。 ——嚴禁將鐵路、公路、機場、通訊、水電煤氣，以及教育、科技、醫(yī)療衛(wèi)生、文化、體育等領(lǐng)域的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，儲備土地前期開發(fā)，農(nóng)田水利等建設(shè)工程作為政府購買服務(wù)項目。 ——嚴禁將建設(shè)工程與服務(wù)打包作為政府購買服務(wù)項目。 ——嚴禁將金融機構(gòu)、融資租賃公司等非金融機構(gòu)提供的融資行為納入政府購買服務(wù)范圍。 中央財經(jīng)大學(xué)中國公共財政與政策研究院院長喬寶云對記者說，通知在標(biāo)題中出現(xiàn)“堅決制止”的表述。事實上，有些地方政府融資花樣繁多，防不勝防，抑制和預(yù)防套用、濫用政府購買服務(wù)已經(jīng)十分緊迫。“此時對政府購買服務(wù)列出負面清單，非常及時也非常必要。” 財政部有關(guān)負責(zé)人也坦言，一些地方以政府購買服務(wù)名義變相舉債融資，存在違法違規(guī)擴大政府購買服務(wù)范圍、超越管理權(quán)限延長購買服務(wù)期限等問題，“加劇了財政金融風(fēng)險”。 據(jù)了解，2017年1月，財政部向內(nèi)蒙古自治區(qū)政府發(fā)函，指出自治區(qū)交通運輸廳與區(qū)高等級公路建設(shè)開發(fā)有限責(zé)任公司簽訂“委托代建購買服務(wù)協(xié)議”，約定于建設(shè)期及建設(shè)期后第1至第17年或第18年，通過購買服務(wù)資金支付項目建設(shè)資金，支持該公司作為承貸主體，向農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行貸款105.5億元，資金使用和項目實施主體均為各盟市旗縣交通局。 在江蘇省，經(jīng)核查，常州市金壇區(qū)政府（甲方）2015年與金壇市城市建設(shè)開發(fā)總公司（乙方）簽訂購買服務(wù)《委托代建合同》，后者代建新城東苑建設(shè)項目。隨后，這兩方與金壇建設(shè)產(chǎn)業(yè)集團有限公司（丙方）簽訂三方《債權(quán)確認協(xié)議》，明確乙方已將基礎(chǔ)債權(quán)全部無償轉(zhuǎn)讓給丙方。2016年3月，丙方以新城東苑建設(shè)項目應(yīng)收賬款作為還款來源，向方正東亞信托有限責(zé)任公司融資5億元，并請求出具財政承諾函。當(dāng)月底，金壇區(qū)財政局出具相關(guān)承諾函，明確將項目融資款項納入全區(qū)債務(wù)管理范圍。這是典型的假借政府購買服務(wù)變相舉債行為。 開前門堵后門 實際上，從債務(wù)限額管理、預(yù)算管理、風(fēng)險評估和預(yù)警，到風(fēng)險事件應(yīng)急處置、債務(wù)違約分類處置、完善監(jiān)督體系等，近年來，我國政府一直致力于打造地方債風(fēng)險管理“全鏈條”。“堵后門”剝離融資平臺公司政府融資職能、堅決制止地方政府變相舉債融資的同時，我國也在適時“開前門”，構(gòu)建規(guī)范的地方政府舉債融資機制。

6月1日，財政部和國土資源部聯(lián)合發(fā)布《地方政府土地儲備專項債券管理辦法（試行）》，明確將允許各省級政府發(fā)行土地儲備專項債券，以合法規(guī)范方式保障土地儲備項目的合理融資需求。這是我國首次以地方政府性基金收入項目分類發(fā)行專項債券，被視為中國版“市政專項債”，標(biāo)志著地方政府專項債券管理邁出重要一步。 分析人士認為，財政部出臺措辭嚴厲、針對政府購買服務(wù)亂象的意見，是對前期一系列疏堵政策的延續(xù)，突出了問題導(dǎo)向，顯現(xiàn)推動落實既定政策的決心和韌性。 中國財政科學(xué)研究院金融研究中心主任趙全厚說，通知的一大核心內(nèi)容體現(xiàn)在預(yù)算管理方面，堅持先有預(yù)算、后購買服務(wù)。“這意味著政府購買服務(wù)僅局限于財政支出方面，不能突破既有的政府預(yù)算收入規(guī)模，不能因此而謀求增加融資收入。” 意見還嚴禁利用或虛構(gòu)政府購買服務(wù)合同違法違規(guī)融資。金融機構(gòu)涉及政府購買服務(wù)的融資審查，必須符合政府預(yù)算管理制度相關(guān)要求。地方政府及其部門不得利用或虛構(gòu)政府購買服務(wù)合同為建設(shè)工程變相舉債，不得通過政府購買服務(wù)向金融機構(gòu)等融資，不得以任何方式虛構(gòu)或超越權(quán)限簽訂應(yīng)付（收）賬款合同幫助融資平臺公司等企業(yè)融資。 喬寶云認為，沒有金融機構(gòu)的配合，地方政府違規(guī)融資通常很難實現(xiàn)，因此要制止違法違規(guī)融資，必須對借、貸雙方都出手。 初步實現(xiàn)政策防范全覆蓋 新出臺的意見還要求各地切實做好政府購買服務(wù)信息公開工作，讓政府購買服務(wù)項目及其預(yù)算安排真實合規(guī)、信息公開透明，確保可查詢、可追溯，保障承接主體、金融機構(gòu)合法權(quán)益。 上海財經(jīng)大學(xué)公共政策與治理研究院副院長鄭春榮說，5月六部門印發(fā)《關(guān)于進一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》，此次又精確到政府購買服務(wù)領(lǐng)域，這表明財政部門已對政府購買服務(wù)的范圍與內(nèi)容等進行了“重點監(jiān)控”，正極力避免政府購買公共服務(wù)淪為新型違規(guī)舉債方式。 財政部有關(guān)負責(zé)人表示，隨著一系列文件的出臺，我國初步實現(xiàn)了對當(dāng)前地方政府及其部門主要違法違規(guī)融資方式的政策防范全覆蓋。 E20研究院執(zhí)行院長薛濤認為，財政部最新出臺的通知“針對性強，措施得力”，關(guān)鍵還是要看落實情況。 中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院副院長聶輝華說，要預(yù)防地方政府違法違規(guī)舉債融資，很重要的一點在于遏制地方官員的“政績沖動”。喬寶云也認為，要建立防范政府債風(fēng)險的長效機制，單靠強化地方債管理是不夠的，還需要進一步深化財政體制和經(jīng)濟體制改革，特別是轉(zhuǎn)變政府職能。與此同時，建立更加激勵相容的政府間財政關(guān)系，使地方政府從不敢觸紅線到不愿觸紅線。