網約車倒逼下的改革

單素敏

各城市在牌照審批停止后的20多年時間內，出租車總量幾乎沒有增加，這被認為是今天大城市經常出現“打車難”現象的主要原因

2017年6月1日，上海市交通委透露，將啟動新一輪出租汽車行業改革，明確“新增車輛實行無償有期限制度”等，這被認為是體現《國務院辦公廳關于深化改革推進出租汽車行業健康發展的指導意見》（國辦發〔2016〕58號，以下簡稱國辦發58號文）中關于“強化巡游出租汽車改革”內容的一大亮點。 走得更早的是深圳。2016年底，深圳的一場“優化的士運價體系價格聽證會”，首次提出將設計出租車運價的動態調整機制，被國內交通業評論為“出租車行業改革的破冰之舉”。 除了上海、深圳之外，目前包括北京、武漢、青島等在內的全國幾十個城市已經就“巡游出租車”改革出臺了相關落地政策。只是在交通部出租汽車深化改革首席專家徐康明看來，“誠懇度不一。” 參與方案設計的深圳大學教授韓彪對《瞭望東方周刊》介紹，“深圳的運價動態調整將綜合考慮出租車的運營成本、居民和駕駛員的收入水平，科學建立出租車運價與居民消費價格指數、生產者物價指數、社會平均工資水平、燃油價格等因素聯動的計算公式。” 而有些城市所稱的動態調價機制，“其實是把十多年前就有的油價運價聯動機制作了重申，沒有太多突破性意義。”徐康明說。 “出租車改革的呼聲從上世紀90年代中期以來從未停止，而這一次以深圳為代表的城市，在一直管制過死的運價機制上實現歷史性的突破，互聯網、大數據技術的應用提供了很大的可能性。一定意義上說，網約車這幾年的發展，成了倒逼出租車改革的契機。”徐康明告訴本刊記者。 空姐和女大學生為什么最想嫁“的哥” “中國的出租車行業是從1984年才正式起步的，在此之前基本都是計劃調配。”國家發改委城市中心綜合交通研究院院長張國華對《瞭望東方周刊》介紹。 以北京為例，上世紀80年代全北京僅有首都汽車出租公司、北京北汽出租公司等三家公司經營著數千輛出租汽車，主要用于外事接待和會議接送。 隨著改革開放之后老百姓出行需求的增加，政府放開了出租車的管制，允許個體和企業進入出租運輸行業以補充公共交通的不足。 由于市場供不應求，率先進入這一行業的出租車司機，很快成了改革開放后的第一批“萬元戶”。而這一時期，全國汽車數量不多，作為“有車階級”、有駕駛技能的出租車司機還擁有著很高的社會地位。 《中國青年報》的一項調查顯示，1984年全國最受歡迎的職業，排名前三甲的依次是出租車司機、個體戶和廚師。 北京“的哥”一度是空姐們理想的結婚對象，收入超過普通人十幾倍的上海出租車司機則是女大學生最想嫁的人。 政策的鼓勵、豐厚的收入和職業光榮，使得出租車數量和從業人數急劇膨脹，全國迎來了“全面上馬，井噴發展”的時代。 北京市政府當時提出“一人招手，幾輛車等候”的發展方針，以至于1994年全市出租車達6萬多輛，出租車企業就有1400多家。 “3年時間上了4萬輛天津大發（一種微型面包車），滿大街都是黃色‘面的。連好多老齡委、幼兒園這樣的單位都開了出租車公司。”從業20多年的北京北方出租汽車司機王浩（化名）對《瞭望東方周刊》回憶。 問題隨之而來。因為行業過度競爭、管理混亂，出現了司機收入下降、服務質量無從保障的局面，社會矛盾逐漸加劇。而大量的出租車也帶來了嚴重的交通擁堵、尾氣污染等問題。 1994年，北京、上海、廣州等大城市為整頓“車多為患”、市場失靈的出租車業，開始重新實施嚴格的準入限制，并停止審批新的出租車經營權，從此再也沒有放開。 “份子錢”十年漲七成 各城市在牌照審批停止后的20多年時間內，出租車總量幾乎沒有新增，這被認為是今天大城市經常出現“打車難”現象的主要原因。 “全北京市約7萬個出租車牌照絕大部分是20年前發放的，而這期間北京人口從1000萬增加到了2000多萬，翻了一番。”張國華說。 出租車“緊俏”，提供服務的司機卻并沒有因此獲得更好的收入。 “出租車目前的運價還停留在上世紀90年代中期的水平。”交通運輸部出租汽車深化改革首席專家徐康明說。 他用“漢堡理論”對此作了形容：同等距離，搭乘北京出租車的花費如果是購買1個漢堡包的錢，在歐洲則需要花費4個漢堡包的錢，在日本得花費7個的錢。 另一個原因則在于出租車司機背負的高昂“份子錢”。 1994年，政府以控制出租車數量過多、市場競爭無序、公共利益受損為出發點進行高調管制，出租車行業大門緊閉。與此同時，為減少經營主體、加強出租車管理，以北京、上海為代表的大部分城市開始推行強制“公司化經營”政策。政府規定企業實行特許經營，個人要從事出租車司機的職業，則需要應聘成為公司員工。 “名義上是企業給你發工資，實際上是司機承包出租車公司的車輛和運輸牌照，每月交固定的承包金。”王浩說。 盡管各地《出租汽車經營服務管理規定》明文禁止出租車公司隨意上調“份子錢”，但總量受控的牌照這一稀缺資源價格仍在逐年上漲。2015年曾有媒體調查稱，杭州10年間出租車份子錢上漲了70%左右。 除此之外，出租車企業也在私下暗漲。 巨大的壓力令某些出租車司機的服務質量出現了問題——拒載、繞路、挑客，給乘客帶來很大的麻煩。 出租車行業就這樣陷入了某種程度上的惡性循環。 網約車與出租車不是替代關系 “很多人把今天出租車行業的種種弊病歸咎于管制機制，認為應該取消或放開，實際上歷史和國際的經驗都證明這種做法是適得其反。”交通部深化出租汽車改革首席專家徐康明告訴《瞭望東方周刊》，出租車行業是個市場機制失靈的領域，這一特性決定了它必須由政府通過對數量、價格和質量來進行管制，分別對應的是經營權的分配管制機制也就是牌照管制、政府定價、車輛與司機的準入標準，這是當今世界上的大多數城市都遵循的出租車管理辦法。 “管制制度本身沒有問題，問題是過去20年我們的管制過死，失去了公平和效率。這樣的問題不止在中國，世界各地都出現過。”徐康明坦言，在執行過程中忽視數量、服務質量、價格、司機收入動態協調機制的建立，出租車市場容易形成各種弊病，最終不被公眾理解，且飽受指責。 網約車的興起在捍衛市場原教旨主義的專業人士看來，是沖擊了出租車管制體制的根基，后者應該被新商業模式所取代。 但徐康明認為，“互聯網、大數據技術的應用，對傳統巡游出租車的信息交互、經營模式都有了提升，網約車恰恰是倒逼傳統出租車行業改革的契機，而不是替代者。” 這樣的思路，最終以國辦發58號文的發布得以確立。 在對網約車進行了合法化、要求新老業態融合發展的同時，國辦發58號文還明確給出了“深化巡游出租車改革”的方向，其中包括： 新增出租汽車經營權不得再實行無期限制、全部實行無償使用并不得變更經營主體，既有的出租汽車經營權不得炒賣和擅自轉讓;利用互聯網技術更好地構建企業和駕駛員運營風險共擔、利益合理分配的經營模式;綜合考慮出租汽車運營成本、居民和駕駛員收入水平、交通狀況、服務質量等因素，科學制定、及時調整出租汽車運價水平和結構，等等。 實際上，在2015年10月新政征求意見稿出臺之前，改革經營權管理制度、健全利益分配制度、理順價格形成機制等的做法，已經在一些城市進行了嘗試，2016年7月28日國辦發58號文發布之后，這樣的改革還在深入。比如前述深圳的做法，被認為具有示范性意義。

一位市民在北京西單使用打車軟件約車

“傳統巡游出租車、網約出租車差異化經營，滿足老百姓多元化出行需求。規范私人小客車合乘，鼓勵共享經濟的發展。這是新政多層次、立體化管理思路的體現。”北京交通發展研究院院長郭繼孚表示，“其中最大的亮點，也是檢驗新政能否成功的關鍵點，就是借助網約車改革的動力來促進巡游車改進。”