當“黑車”不再被“洗白”

單素敏

限定網約車從業者的戶籍，限制車型，其實是對網約車進行了數量的管制

后廠村位于北京市西北五環外，2015年，這個普通的城中村卻跟互聯網發生了奇妙的關系。

當時，網約車平臺燒錢、補貼大戰升級，吸引了租住于此的外地務工者紛紛加入滴滴，他們或自購車輛、或從租賃公司租車，就這樣“一帶一”集體做起了全職快車司機的工作。

由于從業者多而集中，“滴滴村”“快車村”一度成為后廠村最為外界熟知的標簽。

然而，這樣的“繁榮”并沒有維持多久。

2017年4月之后，滴滴公司開始逐步清理平臺上不符合北京網約車新政《細則》要求的司機和車輛，非北京戶籍、開外地牌照車的后廠村人首當其沖。從曾經月入萬元到一朝失業，村里的網約車司機境遇猶如過山車一般。

“京人京車”“滬人滬牌”的規定以及車輛軸距、排量等嚴格準入條件，是否造成了就業不公，阻礙了新興商業模式和共享經濟的發展？是否又剝奪了出行者低價方便出行的權利？

“大家都來北京開網約車，人人出門都享受打車，這可能嗎？我們的道路資源是有限的，而城市交通的規劃是有度的。”交通部深化出租汽車改革首席專家徐康明在接受《瞭望東方周刊》采訪時直言。

在他看來，出租汽車行業的核心問題是車輛規模該不該控制。而網約車新政的管理與其背后的城市交通管理有著邏輯上的一致。

規范還是限制

在傳統出租車從業者的眼中，網約車是沒有經營資質的“黑車”，網約車司機是未經嚴格培訓和審核的“黑車”司機，他們的違法經營是一種“赤裸裸的不公平競爭”。這樣的對抗從2014年專車興起到后來滴滴快車上線，不斷加劇。

直到2016年7月28日，《國務院辦公廳關于深化改革推進出租汽車行業健康發展的指導意見》（國辦發〔2016〕58號，以下簡稱國辦發58號文）和交通運輸部、工信部、公安部等七部委《網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》）出臺，網約車終于被明確定位為“出租汽車服務”的一種。

《暫行辦法》明確規定：想要經營網約車的平臺需要經過線上線下服務能力認定，獲取網約車經營許可證;車輛必須達到一定的安全標準和營運要求;司機則需要有3年以上駕齡、無犯罪記錄等條件，通過考試后獲取駕駛員證，上路運營須攜帶車輛運輸證和駕駛員證。

“從國家層面上承認網約車的合法地位，這在全世界都是首例。讓網約車的管理有法可依，規定網約車的經營條件和準入門檻，既是給出租車市場營造公平公正的經營環境，也是保障消費者的安全和利益。”徐康明告訴本刊記者。

而網約車新政及各地方相繼出臺的嚴苛的實施細則，也遭到了一些業內人士的質疑。

“限定網約車從業者的戶籍、限制車型，其實是對網約車進行了數量的管制。新政中要求網約車和巡游出租車實行錯位發展和差異化經營，是在人為制造分層市場，把網約車定位為高端服務，避免其與傳統出租車競爭，這算不算是在保護落后的業態？”一位不愿具名的汽車租賃公司負責人對《瞭望東方周刊》表達了這樣的觀點。

“‘優先發展公共交通，適度發展出租汽車，這是寫在國辦發58號文和城市交通發展規劃里的重要原則，中國環保方面的法律明確提出要發展公共交通、限制小客車。出租車是受限制產業，網約車同樣如此，這沒什么可爭論的。”徐康明認為。

300年的管制邏輯

那么，為什么要從政策設計上對網約車和巡游出租車實行分層分類監管、錯位發展呢？

“政府對巡游車進行價格管制并要求其擔負普遍服務的義務，來保障消費者享受無差別、無歧視的服務，這也意味著巡游車具備準公共服務的屬性。要保證失去自由定價權和擇客權利的司機收入和他們的服務品質，就需要對運力規模進行控制，來保持市場的平衡。”徐康明解釋說，這是出租車行業存在300多年以來的管制邏輯。

國家發改委城市中心綜合交通研究院院長張國華在接受《瞭望東方周刊》采訪時，則表達了另外一種觀點：最早以打車軟件形態出現的網約車，已經顛覆了傳統出租車管制體制的理論基礎，解決了管制都無法解決的公共性問題。

“只有放開市場，讓大家進來進行充分自由競爭，才能知道一個城市需要多少輛出租車。而網約車的出現，互聯網、大數據技術的應用，讓市場有可能在出租車運力資源配置中充分發揮作用。”張國華告訴本刊記者。

但在徐康明看來，互聯網技術應用于出租汽車行業，對其信息交互、經營模式都有了提升，但是出租車行業經營場所依然是流動的，服務能力依然是不可儲備的，這些導致市場機制失靈的因素都沒有得到改變。

“因此，規模的控制仍然是需要的，而市場根本不需要更多同類的公司。”徐康明說。

北京交通發展研究院院長郭繼孚也公開評論稱，“網約車千萬不要淪為和巡游車一樣，失去自己的特色，市場需要的是與巡游車不一樣的差異化服務。”

實際上，網約車與巡游車分層治理在國際上也是常見做法。

本刊記者了解到，目前世界上巡游車規模較大的國家對網約車的管制方式主要有兩種：一是完全禁止，比如西班牙、意大利;第二種模式是分層監管，讓網約車的服務品質高于巡游車，作為后者的補充，印度、韓國等國家都是這樣的制度設計。只有極少數巡游出租車數量很少的地區，才會出現網約和巡游同質化發展，比如美國加州、科羅拉多等個別的州。

“所以，網約車與巡游車分類分層監管、融合并存的制度設計，是參照了全球多個國家的監管思路，經過廣泛的調研和業內充分溝通、討論，并且獲得普遍認同的。”徐康明說。

網約車是真正的共享經濟嗎

“專車剛起步的時候，無論是滴滴還是優步、易到的平臺上，確實是有很多上下班路上分享座位賺外快的兼職私家車主，但后來的網約車平臺完全成了專職司機提供專業付費出行服務的另一種出租車公司，跟共享經濟已經沒有任何關系了。”嘀嗒拼車創始人宋中杰告訴《瞭望東方周刊》。

新政把網約車納入到出租車的管理體制范疇，要求所有司機持證上崗的規定，令一些觀點認為“打擊了兼職司機提供共享出行服務的積極性”。

宋中杰對此并不認同。“這是混淆了網約車和私人小客車合乘即拼車、順風車模式的概念。事實上，政策對于真正的共享出行一直都是支持和鼓勵的。”他說。

國辦發58號文中明確提到：“私人小客車合乘有利于緩解交通擁堵和減少空氣污染，城市人民政府應鼓勵并規范其發展，制定相應規定，明確合乘服務提供者、合乘者及合乘信息服務平臺等三方的權利和義務。”

網約車《暫行辦法》則要求，“拼車、順風車，按城市人民政府有關規定執行。”

在郭繼孚看來，不管是兼職還是專職，運營就應該按照運營要求來，比如車輛、人員要符合標準，要有安全前置機制。如果是不以營利為目的共享出行，那就按照地方政府關于小客車合乘出行的相關規定來。“就好比你做的飯給朋友吃可以，但要拿到街上去賣就得受管制。”他曾舉例稱。

但部分城市出臺的《關于小客車合乘出行的意見》（以下簡稱《意見》）最受詬病的地方在于，為了將非法運營車輛排除在外，對拼車的界定管得過“死”，有“口惠而不實”之嫌。

比如北京要求順風車“每車每日派單不超過2次”，深圳要求“合乘平臺每天為同一合乘車輛提供的合乘供需信息整合服務不得超過三次”，等等。

不過據宋中杰對本刊記者透露，“盡管政策文件當中的表述有不夠科學不夠合理的地方，但政府的態度一直是比較開放和寬容的。北京早在2014年1月6日就出臺了《意見》，第一個主動找我們溝通。新政之后出的《意見》相比之前的征求意見稿，有很多不符合實際的規定都改掉了。”

“政府對拼車的認識，隨著行業的發展會有一個逐步加深的過程，管理也會更科學。實際上網約車新政的設計思路也是如此，不排除未來《暫行辦法》會根據實際的市場需求，繼續調整。”宋中杰判斷。