教育設施生均校園用地指標研究初探
——以晉江市域教育專項規劃為例

黃釗

福建省城鄉規劃設計研究院（350008）

教育設施生均校園用地指標研究初探
——以晉江市域教育專項規劃為例

黃釗

福建省城鄉規劃設計研究院（350008）

學校的規模直接影響辦學效果和教育質量，學校規模的大小首先要確定與學校規模相適宜的生均指標，在比較現行標準規范的生均校園用地面積指標的基礎上，結合晉江城市發展特點和教育現狀情況，制定適合晉江市教育設施規劃建設的生均校園用地指標體系，以全面指導晉江教育規劃布局。

生均校園用地面積；教育專項；晉江

0 引言

教育設施作為公共服務設施的重要組成部分，也是近些年人民群眾關注的焦點。隨著城市的快速發展，建設用地資源日趨緊張，如何使教育用地既要滿足基本功能需要，又要滿足節約用地的基本國策；如何統籌配置教育用地，既要防止教育用地在現實的博弈中流失，又要使有限的資源充分發揮最大的效益；如何應對全面放開二胎、異地高考等政策層面帶來的學生數量不確定性，從而影響學校用地總量預測等成為規劃工作者面臨的難題。文章是在編制《晉江市域中小學、幼兒園教育布局專項規劃》的基礎上，從與規劃相關的服務半徑、千人指標、生均指標等諸多指標中選取生均校園用地指標作為基礎指標，以期通過制定科學合理的生均校園用地面積，約束管控教育設施用地良性發展。但在規劃編制過程中，對比現行標準規范，發現存在諸多差異。文章以晉江市為例本著合理優化存量，科學預留增量的原則，探究適宜晉江市教育設施發展的生均校園用地指標標準，引導晉江市教育資源合理配置。

1 研究技術路線

通過國家和地方相關標準規范匯總，研究現行標準規范，分析差異，剖析存在的問題，借鑒案例研究，結合晉江城市發展和教育現狀特征，確立適宜晉江的生均校園用地指標。

圖1 技術路線圖

2 現行標準規范研究

目前教育設施涉及的標準規范從層級上看，主要包括國家和地方標準規范。從制定的隸屬部門上看，主要是規劃建設和教育部門。教育部門主要著眼于教學質量，不在本文所研究范圍。這里重點從規劃建設角度分析研究現行標準規范。

2.1 現行標準規范

2.1.1 國家相關標準規范

《城市居住區規劃設計》（GB 50180-93 2016年版）；《城市公共設施規劃規范》（GB 50442-2008）；《托兒所、幼兒園建筑設計規范》（JGJ 39-87）；《城市幼兒園建筑面積定額（試行）》（教基字108號）；《中小學設計規范》（GB 50099-2011）；《城市普通中小學校校舍建設標準》（建標【2002】102號）；《城鎮普通中小學校建設標準》（建標【2002】102號）；《農村普通中小學建設標準》（建標109-2008）。

2.1.2 地方相關標準規范

《福建省控制性詳細規劃編制導則（試行）》修編（2017年版）；《福建省義務教育校舍建設標準（試行）》（閩教發【2007】113號）；《福建省教育用地控制指標（試行）》（閩國土資綜【2007】316號）；《福建省示范小學評估辦法和評估標準》（閩教基【2004】44號）；《福建省普通初中示范學校評估辦法和評估標準》（閩教基【2003】91號）；《福建省達標高中評估辦法和評估標準（試行）》（閩教基【2007】42號）；《泉州市城市規劃管理技術規定》（2013年修訂版）。

2.1.3 現行標準規范分析（見表1）

2.2 現行標準規范存在問題

2.2.1 不相協調，存在矛盾

教育和規劃建設部門制定的標準規范出發點、要求和內容均不同，規劃建設部門制定的標準本著合理利用土地、優化整合存量，科學規劃增量的原則，而教育部門制定的標準側重于教育質量，必然產生不相協調性。

表1 現行標準規范有關幼兒園生均校園用地指標對比情況

表2 現行標準規范有關小學生均校園用地指標對比情況

表3 現行標準規范有關初中生均校園用地指標對比情況

表4 現行標準規范有關高中生均校園用地指標對比情況

2.2 現行標準規范存在問題

2.2.1 不相協調，存在矛盾

教育和規劃建設部門制定的標準規范出發點、要求和內容均不同，規劃建設部門制定的標準本著合理利用土地、優化整合存量、科學規劃增量的原則，而教育部門制定的標準側重于教育質量。

同一系統的標準規范也由于編制和針對范圍不同，也存在不相匹配現象，從而產生多種標準并行指導規劃現象，減弱管控嚴肅性。例如《農村普通中小學校建設標準》是針對農村地區，相對用地充足，從生均用地標準取值較高，而《福建省教育用地控制指標（試行）》則主要是為實現教育用地的集約利用和優化配置，而且規定“控制指標中的人均用地標準為最高限額，在項目設計、審批時只能減少，不得突破”，就出現了后者的生均校園用地上限指標還低于或等于前者的下限指標。

我國城鄉教育發展的不均衡性也加劇了城市和農村的現行標準規范指標出現差異性。由于農村人口向城市轉移，農村生源減少，造成現狀生均校園用地指標偏大；城市競爭激烈，優質教育資源匱乏，迫于現實，學校班額及班生規模往往超過標準規模，造成生均校園用地面積偏小，由于指標基準不同，因此存在差異性。

2.2.2 適用性不強，指導規劃管控能力不足

教育設施的配置是否合理與生源規模的預測有重要的關系。規劃雖然具有前瞻性，但是很難做到準確無誤的精準預測，人口和生源規模的不確定性必然影響標準規范的制定，人口規模理想與實際的差距帶來教育設施供需不匹配現象，也直接影響生均校園用地指標。現行的標準規范制定年限較早，現階段人們對教育設施的需求也逐漸從量的需求轉為質的需求，早期的指標約束難以滿足現階段教育設施發展需要，管控能力不足。

2.2.3 彈性不足，可操作性不強

教育設施受益的群體存在于各個區域，我國幅員遼闊，不同區域的經濟水平、城市特點、人口結構和教育需求存在差異性，現行標準規范忽視了這一點，用同一種標準來指導規劃建設存在局限性。再加之大多標準對各類指標均采用定額指標控制，此種控制方式較為理想化，彈性不足，可操作性不強。

3 晉江城市特點及教育現狀

晉江市作為一個縣級市，經濟常年居于全國百強縣前列。過去的晉江以傳統產業為主，靠民營經濟起家，市域包含6個街道，13個鎮，鎮鎮產業突出，呈現“一鎮一品”景象，經濟實力均衡。產業帶動人口，人口集聚并非像其他城市集中于中心城區，中心城市極化效應薄弱。現在的晉江新型工業化與城鎮化同步發展，產業提升，城建提速，但是第二產業的主導作用依然突出，現階段產業依然以勞動密集型為主。龐大的第二產業主要依托大量流動人口，晉江市域的人口結構中戶籍與流動人口比例為1：1，自然增長率相對穩定，機械增長成為人口變動的主要因素。晉江的流動人口又呈現出數量多、流動大、年輕化、分散廣、趨穩定的特征。分析近十年的人口數據，晉江人口保持增長趨勢，但增長幅度有所減緩。未來的晉江作為海西經濟區現代產業中心環泉州灣濱海型生態城市，引導工業由分散向園區集中，人口由農村向中心轉移的城鄉一體化發展格局。

晉江城市發展和人口結構特點必然對晉江的教育設施布局產生重要影響。晉江作為一個流動人口大市，接納了全省六分之一的外來工子弟，在全省率先取消外來工子弟借讀費，出臺諸多政策公平接納外來工子弟。在這樣的政策背景下，晉江教育規劃除了要解決全國教育相似的需求外，更重要的是解決公平接納外來工子弟的特殊需求，針對學生的流動性和不確定性提出應對策略。晉江教育設施現狀呈現特殊特點，外來人口年輕化，生源集中在幼兒園和小學，造成此部分設施供不應求，而中學階段生源趨于穩定，用地寬裕。晉江各鎮經濟實力雄厚，呈現諸侯經濟現象，人口受產業分布影響，生均條件城鄉差異不明顯，校際差異明顯，生均用地面積最低的青陽街道僅6.78m2/人，最高的紫帽鎮達33.59m2/人。

4 相關案例借鑒

除了國家和地方標準規范對教育設施建設進行了標準化規定外，我國許多省、市也針對各自城市發展水平和教育需求等因素制定了教育設施建設標準，這些標準均明確了生均校園用地指標，列舉見表5。

從這些省、市指標來看，學校規模口徑也存在差異。從方法上看，大部分省、市均考慮了彈性指標，采用區間值法。從指標數值看，越是經濟發達省市，生均校園用地指標越小。

表5 相關省、市生均校園用地指標對比情況

5 適宜性指標建立

綜上所述，這里在深入解剖現行標準規范適宜性及存在問題，研究城市發展特點、分析教育設施配置現狀的基礎上,考慮集約用地和晉江實際情況，兼顧舊城和新區建設，借鑒其他省、市經驗，制定區間彈性標準，動態管控生均校園用地指標。

鑒于中心城區用地局促，空間拓展有限，可采用下限指標約束教育用地，以保證日常正常學習、生活需要。而新區由于開發建設時間相對較短，用地面積較寬裕，可以采用上限指標規劃建設。動態控制是將教育設施規劃指標分為新舊區、近遠期兩套指標管控，通過此方式應對教育設施發展趨勢變化較快，預測性不足的狀態，先對近期發展進行剛性要求，強制按下限標準規劃建設，遠期及新建設施實施高標準。

以小學部分為例，晉江市全市小學平均生均校園用地面積18.58m2/人，六個街道平均生均校園用地面積為13m2/人，其他鎮平均為20.9m2/人。用地情況最為緊張和充裕的分別是青陽街道和紫帽鎮，生均校園用地面積平均分別為8m2/人和34m2/人。在舊城低限指標選取時，借鑒福州和廈門的低限值，分別是8m2/人和10m2/人，結合晉江現狀低限8m2/人，取平均值為9m2/人。新區的低限指標選取則參照現行標準規范中的低限指標15m2/人，結合晉江兩輔城平均值16.3m2/人，取平均值16m2/人作為新區低限指標。高限指標則總結現行各標準規范取現行標準規范中的不同學校規模的上限指標作為晉江小學高限指標。新區30班以上規模小學的上限指標取現行標準規范中24班規模的上限指標。

其他部分教育設施方法同上,分別制定幼兒園、初中、高中部分生均校園用地面積，制定標準見表6-9。

表6 幼兒園生均校園用地面積建議標準

表7 小學生均校園用地面積建議標準

表8 初中生均校園用地面積建議標準

由于晉江高中學校現狀校園用地寬裕，生源趨于穩定，因此對高中生均校園用地標準不區分新舊區。

表9 高中生均校園用地面積建議標準

6 結語

指標選擇是否科學是檢驗規劃是否具有可操作性的重要標準，然而現行標準規范缺少系統性和全面性，控制簡單粗放，針對性不強，難以適應晉江教育設施規劃建設。根據晉江城市發展特點和教育設施需求，有針對性地調整了現行標準規范中的生均指標，加強生均指標的動態控制和彈性調整，兼顧近遠期和新舊城的現實發展情況，較現行的標準規范更加合理地對空間進行了約束，使得用地面積控制更加系統周全，更強調實際操作性，有利于指導晉江教育設施規劃執行。

[1]吳欣.西北地區東部縣城公益性公共設施適宜性規劃指標體系研究[D]西安建筑科技大學，2013.

[2]耿申.學校適宜規模及相關設施標準[J].教育科學研究，2003（5）：52-56.

[3]王亞鈞，程海青.北京城市公共服務設施節約用地標準研究[J].北京規劃建設，2008（3）：16-21.