淺議如何加強政府投資項目的工程變更管理

饒寧

【摘要】政府投資項目建設過程中，由于工程變更而產生的造價增加占項目總投資的比重相當之大，做好工程變更管理對政府投資項目的造價控制至關重要。本文結合工作實際，對政府投資項目工程變更的現狀進行分析，探討政府投資項目工程變更的管理方法。

【關鍵詞】政府投資；工程變更；項目管理

How to Strengthen the Engineering Change Management of Government Investment Projects

Rao Ning

（Wenzhou City Finance BureauWenzhouZhejiang325000）

【Abstract】In the process of government investment project construction， the increase of the cost caused by the project change is quite large， and the project change management is very important to the cost control of the government investment project. Based on the actual work， this paper analyzes the current situation of the project change of government investment project and discusses the management method of project change of government investment project.

【Key words】Government investment；Project change；Project management

1. 前言

政府投資項目建設過程中，工程變更是不可避免的，這對整個工程的質量、進度、投資都會產生較大影響。統計發現，由于工程變更而產生的的造價增加占項目總投資的比重相當之大。本文結合工作實際，對政府投資項目工程變更的現狀進行分析，探討政府投資項目工程變更的管理方法。

2. 工程變更的含義

工程變更是指因設計文件或技術規范修改而引起的合同變更，具體說是指設計變更、施工條件變更、進度計劃變更以及合同工作內容的增減、清單工程量的調整等。工程建設實施的各個環節都有可能發生工程變更，尤其是大型與特大型工程項目，投資規模大、時間跨度長、施工條件復雜、各種不確定因素較多，工程變更的存在已成為常態。

3. 工程變更產生的原因

引起政府投資項目工程變更的原因很多，主要包括由建設單位、設計單位、監理單位、施工單位及其他單位提出的工程變更：

3.1建設單位提出的工程變更。

建設實施過程中，建設單位對工程項目的使用功能、技術標準、內部布局、建設規?；蚴┕し桨柑岢鲂碌慕ㄔO要求。由于政府投資項目的特殊性，個別建設單位不顧基本建設程序，人為要求工程在某一時間前開工，前期工作流于形式，設計工作倉促進行，導致設計成果文件往往深度不夠，甚至是邊設計、邊施工、邊變更。

3.2設計單位提出的工程變更。

為追求經濟效益，設計單位加快設計進度或加大安全系數，導致勘察、設計精度不夠，錯誤、遺漏等現象普遍存在，從而引起在施工過程中工程變更頻繁發生?；蛘哂捎趥€別設計人員的責任心不強，工作經驗水平限制等，導致圖紙設計不合理、不全面、不完善，甚至出現明顯的設計錯誤，需要通過設計變更來處理。

3.3監理單位提出的工程變更。

監理單位發現施工現場情況與設計圖紙不符，為了保證工程目標如期實現，根據規范對原有工程內容提出變更要求?；蛘呤潜O理單位對一些設計的錯誤、遺漏沒能事前發現，到施工過程中發現后再要求返工、變更。更有甚者，由于個別監理人員缺乏職業道德素養，站在施工單位利益角度提出工程變更，對一些不該簽證的工程變更也給予簽發。

3.4施工單位提出的工程變更。

施工單位往往考慮自身的經濟利益，通常在投標時采取低價或不平衡報價，中標后找機會進行工程變更，從而增加工程量或提高造價。如以合理化建議為幌子，對一些施工難度大的子目進行變更；對報價過低的材料以市場上買不到，或此材料質量不能保證，或現在此材料已過時淘汰為由進行變更；對報價過低的子目以此工藝、技術已落后為由進行變更等。

4. 加強工程變更管理的措施

工程變更可能引起兩種情況：一是通過工程變更促進政府投資項目的功能完善、設計合理、節約成本、提高效益；二是因工程變更導致項目的建設規模擴大、建設標準提高、投資超概預算。所以，必須加強政府投資項目工程變更管理，對工程變更必須做出科學合理的分析，盡量減少不合理變更。

4.1工程變更的主動控制。

4.1.1做好投資決策分析。據調查，投資決策階段影響工程造價的程度在政府投資項目建設各階段中占70%～80%。前期可行性研究對工程方案設定的經濟性、準確性直接影響到項目的投資決策、建設規模、設計方案及經濟效果，并且關系到工程建設能否順利進行。在投資決策階段，要做好比較分析，選擇最優的方案；同時要在滿足建設條件下，充分考慮實施計劃，避免項目匆匆上馬，中途不得不因拆遷安置等各種各樣的原因而停工。

4.1.2保證設計圖紙質量。提高設計圖紙質量是減少工程變更的源頭和根本。為保證設計圖紙的質量，應根據項目實際情況，留出足夠的時間給設計單位開展工作，減少施工過程中因設計圖紙矛盾和考慮不周全而發生的工程變更。

（1）首先，設計人員必須充分領悟建設單位的意圖，深入實地進行充分詳細的勘察，對項目資料進行周到詳盡的了解。其次，設計圖紙完成后，設計單位內部要對圖紙進行嚴格審查，在與建設單位保持有效溝通的基礎上，及時發現圖紙中出現的差錯、遺漏等，提高圖紙的設計質量。再次，在圖紙會審階段，設計單位要多聽取各方意見，不斷完善設計圖紙，提出最優的設計成果。

（2）同時，強化設計的風險和利益分擔機制，大力推行限額設計。在保證達到使用功能的前提下，將投資總額合理分配給各專業，把設計工作的重點放在工程量控制和技術設計上，從源頭上減少工程變更的發生，保證投資限額不被突破。對于優化設計降低的投資額，要給予設計人員一定的獎勵，增加設計人員投資控制的積極性。

4.1.3重視招標文件審查。在招投標階段，力爭把招標文件和工程量清單中的問題消滅在投標前。招標文件是編制招標控制價的主要依據，招標文件的內容，特別是對工程價款的調整方式將對工程造價產生重大影響。建設單位應對招標文件的合理性、清單編制的系統性進行全面的審查，以盡可能地減少因招標文件對項目的要求未明確、清單編制漏項或清單子目描述不準確等而引起的工程變更。

4.1.4加強項目合同管理。

（1）政府投資項目參與各方簽訂的合同是工程變更的主要依據，工程變更實質上是基于原合同內容的調整和變化。項目的合同管理至關重要，全方位的合同管理應從談判、簽約時起，合同簽訂必須規范，合同條款必須完備。

（2）首先，政府投資項目要由專業的法律人員對建設工程合同專用條款部分進行嚴格審查，避免合同中出現歧義的條款；雙方權利、義務等，語言表達應嚴謹準確。其次，要由專業的造價人員對合同中的計量計價條款進行審查，造價人員應充分考慮到將來可能發生的糾紛和索賠問題，以免因合同條款的不明確而發生爭議和工程變更。

4.2工程變更的過程控制。

4.2.1建立變更管理制度。通過制度規范工程變更管理，以制度保證少變更、合理變更。

（1）首先，建立和完善規范化、標準化、可操作的工程變更管理制度。規定工程變更的審批流程、審批權限和監督問責等內容，明確建設、設計、監理、施工等單位在工程變更中的責、權、利，做到相互制約、逐級上報、責任明確。

（2）其次，建立工程變更獎懲激勵制度。對節省資金、縮短工期的變更提出單位和個人要大力表彰并給予一定的獎勵，提高其履行職責的積極性、責任心和業務水平；對工作中不負責任、設計審查不力、變更事實不符、造成工程成本增加、延誤工期的單位和個人，將嚴厲追究其責任并處以一定的罰金。

4.2.2提高管理人員素質。

（1）工程變更是一項政策性、技術性、經濟性很強的工作，需要管理人員既懂工程技術，又懂經濟、管理和法律知識，以及具有良好的思想品質和高尚的職業道德。因此，必須加強對相關管理人員專業知識的培訓，提高其業務能力和綜合素質。

（2）同時，工程變更管理要善于借用社會上專業技術人員的智慧。建設單位應選擇資質高、信譽好的工程監理機構參與全過程施工管理和旁站監督；聘請技術力量雄厚、社會信譽良好的造價咨詢機構作投資顧問或進行全過程造價控制；聘請相關專業的技術專家參與項目重大工程變更的咨詢和評審等等。

4.2.3采用先進技術手段。

（1）目前的工程變更管理的信息化水平不高，管理流程不暢通、效率低下，給項目管理帶來了極大的難度和不便。加強政府投資項目工程變更管理，有必要提升信息化水平，其中BIM技術是一個比較熱門的話題。

（2）BIM技術被認為是建筑業的革命性技術，目前國家、地方政府都在大力推進BIM技術的應用。BIM技術主要價值在于建立建筑三維模型后形成的一個龐大的數據庫，它貫穿于建筑全生命周期，發揮強大的投資控制作用。在設計階段的三維模擬可以事前減少設計錯誤、遺漏的發生；在施工階段可以跟蹤工程的建設進程，預判可能發生的成品狀態，避免實施后的修改、返工。實踐證明，運用BIM技術可以大大減少工程變更的數量，優化工程變更的效果。

（3）另外，PPP、EPC等建設管理模式的采用，通過“風險共擔、利益共享”的機制推進了政府投資項目的全過程造價控制，促進了項目各參與方提高前期設計質量、重視建設過程管理，以及少變更、合理變更的主動性。

4.3工程變更的審批管理。

4.3.1工程變更的審批流程。

（1）工程變更不論哪方提出，均應由建設、設計、監理、施工等單位共同協商，達成一致后在規范格式的工程聯系單上簽署明確意見、加蓋公章予以確認，并根據工程變更審批權限報相關部門審批。經批準的工程變更由建設單位交監理單位下發到施工單位實施，未經批準的工程變更不得實施，任何人員無權擅自決定工程變更。

（2）工程變更可按變更類別從小到大，分別由建設單位、建設單位主管部門，或相關的財政、政府主管領導等審批；對重大變更可由建設單位主管部門和財政、監察等部門，組織各方及權威專家召開變更論證會議，研究合理的可行性方案；對特大變更可按基本建設程序重新報批，需要另行組織招投標的應重新組織招投標。

（3）工程變更申報要盡量提前，最好在工程開工前就確定是否需要變更；確需在施工過程中發生的變更，也要在變更實施前申報，嚴禁先變更后申報，并防止后續環節出現重復申報或二次變更。

（4）工程變更審批處理要及時，各相關單位主要從工程變更的真實性、必要性、合規性以及工程價款調整的合理性進行審核。各相關單位應建立通暢的溝通渠道和流轉途徑，快速地完成對工程變更的審批，避免因工程變更未及時審批導致的工程延誤或工期索賠。

4.3.2工程變更的審查原則。

（1）遵守經審批的初步設計，符合有關設計規范、技術標準，技術上可行，經濟上合理，執行上便利；

（2）確屬招標文件、合同規定可以調整的錯算、漏算項目；

（3）確屬原設計錯誤、遺漏，為保證工程質量而非變更不可的；

（4）確屬現場實際地質、水文與原地質勘察報告嚴重不符的；

（5）確屬為改善使用功能、降低造價、提高質量、縮短工期等方案優化引起的。

4.4工程變更的后續管理。

4.4.1做好工程變更的資料整理。

工程變更審批完成并付諸實施后，形成了工程資料的組成部分，是工程進度款支付、工程結算辦理和審核的重要依據，應確保工程變更資料的真實性、完整性、準確性。工程變更資料一般以紙質原件形式保存，相關單位要做好工程變更資料的整理和存檔工作。其中，工程變更聯系單應連續編號、建立臺賬；相關附件，如變更圖紙、影像資料、會議紀要等原始資料也要整理完備一并保存。

4.4.2明確工程變更的責任歸屬。

除建設單位承擔正常的工程變更費用外，由于設計單位的錯誤或缺陷造成的變更費用以及采取的補救措施，如返修、加固、拆除等費用，建設單位可向設計單位索賠。由于監理單位的失職或錯誤指揮造成的設計變更，應由監理單位承擔一部分費用。由于設備、材料供應商提供的材料質量不合格造成的費用，應由相應的設備、材料供應商負責。由于施工單位施工不當或錯誤施工，相應的變更費用由施工單位自行承擔，若對工期、質量、造價造成影響的，建設單位還可進行反索賠。

4.4.3核實工程變更的費用調整。

（1）工程變更如是在按原施工圖實施后發生的，需計取按原施工圖施工的拆除費用；如尚未按原施工圖實施，則要扣除變更前項目清單內容的費用。

（2）如發生拆除，對拆除的材料、設備或已加工好但未安裝的成品、半成品均應由監理人員負責組織施工單位加以利用或回收。

（3）調減或取消的項目也要簽署工程變更，并在竣工圖紙上明確標示，以便在工程結算時扣除。在實際操作中，往往新增的項目都有工程變更，但調減或取消的項目就被有意無意地忽略掉了，這在工程結算辦理和結算審核階段應予以關注。

（4）并不是所有工程變更都涉及工程造價的調整。比如由施工單位提出的施工工藝改進、措施優化，有助于提高工程質量和加快工程進度，但不一定產生費用的增加。在工程結算辦理和結算審核階段，對工程變更引起的工程價款變化要有一個正確的判斷。

5. 結語

現階段，政府投資項目對我國經濟發展起到非常重要的作用。加強工程變更管理，對提高政府投資項目效益具有十分重要的意義。只有通過加強對工程變更進行全方位、全過程的管理與控制，才能減少和避免建設資金的流失，最大限度提高財政資金的使用效率，更好地發揮政府投資政策的導向功能，推動中國的改革事業和社會主義市場經濟不斷向前發展。

參考文獻

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[文章編號]1619-2737（2017）04-16-619