湖南農(nóng)村閑置宅基地調(diào)查與分析

張容軍，段建南

（湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)資源環(huán)境學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410128）

湖南農(nóng)村閑置宅基地調(diào)查與分析

張容軍，段建南

（湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)資源環(huán)境學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410128）

調(diào)查了湖南省4個(gè)地區(qū)的閑置宅基地面積超標(biāo)、舊宅閑置、宅基地利用情況及住房建筑選址因素等，探討了湖南農(nóng)村閑置宅基地產(chǎn)生原因，提出了閑置宅基地處理的對(duì)策和建議：完善宅基地流轉(zhuǎn)退出模式，加強(qiáng)農(nóng)村異地扶貧政策工作，健全宅基地流轉(zhuǎn)入市制度，加強(qiáng)法律法規(guī)宣傳，發(fā)展農(nóng)村產(chǎn)業(yè)，利用網(wǎng)路平臺(tái)出租閑置宅基地。

閑置宅基地；利用；流轉(zhuǎn)

農(nóng)村宅基地是指已建房屋、建過房屋或者決定用于建造房屋的土地，屬于集體建設(shè)用地[1]。隨著我國(guó)城市化的發(fā)展，農(nóng)民紛紛進(jìn)入城市異地居住，農(nóng)村宅基地閑置問題逐漸突出。如何科學(xué)管理和利用閑置宅基地，充分利用有限的土地資源，已經(jīng)成為現(xiàn)今農(nóng)村發(fā)展關(guān)注的熱點(diǎn)。探討農(nóng)村閑置宅基地的處置和利用，有助于提高農(nóng)村土地利用率，緩解我國(guó)土地需求的壓力，對(duì)我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

農(nóng)村閑置宅基地定義為：無(wú)論地上有無(wú)建筑物或構(gòu)建物，無(wú)論是自然因素還是人為因素，沒有發(fā)揮其有效使用的農(nóng)村宅基地[2-5]。閑置宅基地是閑置土地的一種情況，包括舊房未利用、拆后未利用、長(zhǎng)時(shí)間批而未建（兩年或者兩年以上未建設(shè)）的宅基地。廢棄宅基地是指地上無(wú)建筑物而喪失居住價(jià)值的宅基地。空置宅基地是指兩年或者兩年以上未恢復(fù)使用的宅基地，一般指農(nóng)民外面打工形成的空置。季節(jié)性閑置宅基地是指半年或半年以上但未超過一年的未利用的宅基地。只要未利用時(shí)間在一年或者超過一年以上未利用宅基地都視為長(zhǎng)期閑置。兩年或者超過兩年未完全利用的宅基地視為完全閑置。另外也可以根據(jù)閑置宅基地的利用程度來(lái)定義完全閑置。低效利用的宅基地。農(nóng)村宅基地低效利用，也定義為閑置。我國(guó)廣大農(nóng)村，因諸多原因造成廢棄，空置等無(wú)法發(fā)揮應(yīng)有效用的宅基地[6]。

1 調(diào)查方法與樣區(qū)的選取

項(xiàng)目組于2016年4月至10月深入湖南省長(zhǎng)沙市寧鄉(xiāng)縣、衡陽(yáng)市常寧縣、株洲市荷塘區(qū)和郴州市資興市的16個(gè)村開展實(shí)地調(diào)查（表1）。采取與農(nóng)民交流問答式形式，調(diào)查人員邊訪談邊記錄。問卷包含農(nóng)民個(gè)人基本信息、家庭情況、宅基地閑置情況以及農(nóng)民是否愿意接受閑置宅基地治理流轉(zhuǎn)等內(nèi)容。

表1 調(diào)查樣區(qū)分布情況

2 結(jié)果與分析

調(diào)查組共獲得問卷341份，剔除數(shù)據(jù)不全以及前后自相矛盾的問卷10份，有效問卷331份，有效率97.07%。問卷基本情況統(tǒng)計(jì)結(jié)果見表2。

表2 調(diào)查樣區(qū)人口與宅基地調(diào)查基本情況

2.1 宅基地面積超標(biāo)

2014年湖南省發(fā)布了《關(guān)于規(guī)范和改革農(nóng)村宅基地管理的若干意見》，要求嚴(yán)格一戶一宅政策，宅基地面積不得超過省規(guī)定的面積標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)《湖南省實(shí)施辦法》，結(jié)合湖南省實(shí)際情況，每戶宅基地使用面積規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)如下：（1）使用耕地的，總用地面積不超過130 m2；（2）使用荒山荒地的，總用地面積不超過210 m2。（3）使用其他土地的，總用地面積不超過180 m2。據(jù)調(diào)查顯示，寧鄉(xiāng)縣樣區(qū)戶均宅基地面積189.06 m2，常寧縣樣區(qū)為225.43 m2，荷塘區(qū)樣區(qū)為190.83 m2，資興市為126.93 m2。

總體來(lái)看，樣區(qū)農(nóng)村戶均約5口人，戶均宅基地面積183.06 m2，人均面積約為35 m2，衡陽(yáng)的戶均宅基地面積最大為225.43 m2，超過了湖南省規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，郴州戶均宅基地面積為最小，為126.93 m2，符合規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)。荷塘區(qū)樣區(qū)人均宅基地面積最大40.6 m2，其次為常寧縣樣區(qū)，資興市最少。常寧縣樣區(qū)由于人口因素占宅基地多，利用率不高。資興縣受地形條件和收入水平影響，戶均宅基地面積比較少。資興市調(diào)查區(qū)域戶均宅基地面積符合規(guī)定面積。

由表3可知，寧鄉(xiāng)縣樣區(qū)家庭人口為5.5人，每個(gè)家庭有1～2個(gè)人外出打工，戶均在家務(wù)農(nóng)的約3人，戶均宅基地面積189.06 m2，人均宅基地面積為34.5 m2。荷塘區(qū)樣區(qū)人均宅基地面積為40.6 m2，外出打工達(dá)2個(gè)人左右，戶均常住人口約3人，常寧縣樣區(qū)戶均人口多，戶均宅基地面積225.43 m2，人均面積37 m2，資興市戶均宅基地面積為126.93 m2，則符合湖南省宅基地面積標(biāo)準(zhǔn)。從結(jié)論看出，家庭人口多，宅基地占用面積大。受外出務(wù)工的影響，宅基地閑置多，普遍利用率不高。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，常寧地區(qū)村民圈地占地等違法占地現(xiàn)象比較常見，建筑面積普遍偏大，閑置宅基地現(xiàn)象比較多。

表3 調(diào)查區(qū)域家庭人口結(jié)構(gòu)及居住信息 （人）

2.2 宅基地使用情況

我國(guó)法律規(guī)定農(nóng)村村民只能擁有一處宅基地，實(shí)際上一戶多宅基地現(xiàn)象普遍，農(nóng)村宅基地的荒廢日益嚴(yán)重[7]。專家學(xué)者在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，閑置和荒廢的宅基地占村莊宅基地總量的比例很大，在村鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)落后、村級(jí)管理薄弱的地方，閑置荒廢宅基地的現(xiàn)象尤其嚴(yán)重[8]。由于宅基地制度本身的設(shè)計(jì)和運(yùn)行缺陷、監(jiān)管的不到位與傳統(tǒng)文化的影響等因素，造成了大量的農(nóng)村宅基地和房屋的閑置，并且已經(jīng)形成相當(dāng)?shù)囊?guī)模和比例[9]。

表4 調(diào)查區(qū)域舊宅基地使用情況 （戶）

由表4可見，調(diào)查區(qū)域中常寧縣調(diào)查戶數(shù)中一戶多宅的宅基地比例最多，其次資興市和寧鄉(xiāng)縣。造成一戶多宅的原因有很多，包括文化、繼承、轉(zhuǎn)贈(zèng)、風(fēng)水、外遷、民俗風(fēng)習(xí)慣、居住環(huán)境和住房觀念等因素，另外宅基地審批不嚴(yán)也是導(dǎo)致宅基地閑置的重要原因。另外在一戶多宅的宅基地中包括宅基地閑置，荒蕪，廢棄的宅基地。其中閑置的宅基地包括部分閑置、完全閑置和低效利用的宅基地。調(diào)查過程中在一戶多宅的農(nóng)戶宅基地中，有的農(nóng)戶的宅基地繼續(xù)使用，有的農(nóng)戶宅基地則閑置，廢棄，部分低效利用，或改為他用甚至買賣等。改作他用主要為堆放雜物，失去宅基地居住功能，處于低效利用狀態(tài)。有的舊宅甚出現(xiàn)私自變賣現(xiàn)象，這是法律不容許的。在調(diào)查過程中，寧鄉(xiāng)縣樣區(qū)有3戶對(duì)宅基地進(jìn)行了買賣。這是由于農(nóng)民誤認(rèn)為宅基地屬于私有，將房屋連同土地一起買賣。常寧縣和寧鄉(xiāng)縣的完全廢置的宅基地為最多。

2.3 宅基地閑置情況

當(dāng)前宅基地利用低下，呈不斷上升趨勢(shì)。有些老舊宅基地利用率極低，有的主屋閑置，有的附房閑置[5]。部分閑置屬于宅基地低效利用一種情況。由表5可知，部分閑置最多的為寧鄉(xiāng)縣和常寧縣，完全閑置最多為常寧縣和資興市。另外，低效利用包括有的宅基地上只住了一個(gè)人，也算低效利用。寧鄉(xiāng)縣低效利用為最多，常寧為次之。資興市低效利用也很多。資興市7個(gè)村中閑置現(xiàn)象比較嚴(yán)重，其中興寧鎮(zhèn)昆村譚家組屬于典型的閑置宅基地區(qū)，由于泥石流災(zāi)害，整個(gè)村子閑置廢棄，沒有計(jì)入問卷中。譚家組受自然災(zāi)害影響已形成完全荒廢的空心村。

由于農(nóng)民長(zhǎng)短期在外務(wù)工，有的農(nóng)民兩三個(gè)月或者半年回來(lái)一次，造成了季節(jié)性閑置。有的一年或兩年才回來(lái)一次，造成長(zhǎng)期性閑置。兩年及兩年以上未利用的宅基地視為完全閑置。

表5 調(diào)查區(qū)域宅基地閑置情況 （戶）

調(diào)查樣區(qū)，每個(gè)家庭都有一個(gè)或者兩個(gè)勞動(dòng)力外出打工，留下婦女老幼，導(dǎo)致完整無(wú)缺的舊宅宅基地僅僅用來(lái)放雜物，利用率低下，甚至出現(xiàn)荒廢現(xiàn)象，涉嫌閑置現(xiàn)象嚴(yán)重（表6）。

表6 調(diào)查區(qū)域宅基地涉嫌閑置比例

由表6可見，常寧縣調(diào)查88戶人口當(dāng)中就有一半多戶宅基地屬于涉嫌閑置狀態(tài)，資興市102份問卷中只有44戶，而荷塘區(qū)26戶人口中就有10戶涉嫌閑置。寧鄉(xiāng)縣則在115戶問卷中約59涉嫌閑置。宅基地利用效率低下，是宅基地閑置的一個(gè)主要方面。

寧鄉(xiāng)縣為中國(guó)百?gòu)?qiáng)縣，經(jīng)濟(jì)水平高，靠近長(zhǎng)沙，農(nóng)民進(jìn)城打工多，農(nóng)村宅基地常年閑置或季節(jié)性閑置。其中雙舞村和楚江村由于沿山而建，地理位置相對(duì)偏僻，造成宅基地呈現(xiàn)荒廢倒塌而閑置。有的農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)收入高，村里有兩三個(gè)套宅基地，必然會(huì)閑置。寧鄉(xiāng)縣楓木橋鎮(zhèn)的永興村，由于交通不便農(nóng)戶大部分沿公路建設(shè)房屋，建新不拆舊現(xiàn)象增多，造成了宅基地閑置現(xiàn)象。有的農(nóng)民有了一定積蓄，受老觀念影響，多數(shù)選擇建設(shè)新居，造成舊宅閑置[10]。

常寧縣樣區(qū)距離中心城市較遠(yuǎn)，其中洋泉村靠近洋泉鎮(zhèn)，農(nóng)民在鎮(zhèn)里建房，房屋多為3～6層建筑，普遍利用為2～3層，其余老宅基地未利用或低效利用，一戶多宅閑置現(xiàn)象多。四泉村新房屋普遍沿路邊建設(shè)，建新不拆舊。老舊宅基地多為閑置或廢棄。土橋村受占地思想影響，一戶多宅現(xiàn)象嚴(yán)重，有的房屋占而不用，有的則占地批而不建，宅基地出現(xiàn)荒廢現(xiàn)象。荷塘樣區(qū)的太陽(yáng)村、香草塘村和戴家?guī)X村，靠近城郊，農(nóng)民進(jìn)城多，房屋出租比較少，形成季節(jié)性閑置。資興市樣區(qū)距離中心城市遠(yuǎn)，調(diào)查村莊宅基地比較偏遠(yuǎn)，交通不方便，經(jīng)濟(jì)水平和人均收入低，宅基地處于長(zhǎng)期閑置上和未利用狀態(tài)。

2.4 住房建筑選址因素

由于自然、歷史原因、文化和主觀因素的影響農(nóng)民建房自助選擇，卻乏統(tǒng)一的宅基地管理制度，農(nóng)村居民點(diǎn)布局散亂，建新不拆舊，占地亂建設(shè)房屋行為時(shí)常發(fā)生。由于管理不規(guī)劃，造成宅基閑置現(xiàn)象嚴(yán)重。

由表7可知，由于村莊缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，村民無(wú)錢打理老舊宅基地，農(nóng)戶建新未拆舊、等原因，造成一戶多宅，導(dǎo)致宅基地閑置。

表7 調(diào)查區(qū)域農(nóng)民建房選址因素

3 結(jié) 論

寧鄉(xiāng)縣戶均宅基地面積189.06 m2，已超標(biāo)。在經(jīng)濟(jì)水平不斷提高，農(nóng)民進(jìn)城打工不斷增多的情況下，宅基地閑置和季節(jié)性閑置嚴(yán)重。老宅基地荒廢閑置現(xiàn)象嚴(yán)重。

荷塘區(qū)位于近郊區(qū)，農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工比較多，人數(shù)日增，大量農(nóng)民在城區(qū)居住，農(nóng)村宅基地閑置現(xiàn)象突出。雖然靠近城郊近郊區(qū)，由于房屋出租比較少，造成了季節(jié)性閑置現(xiàn)象比較多。

常寧縣農(nóng)戶樓房普遍較高，家庭人口多，占地面積多，建筑面積普遍偏大，閑置和未利用宅基地也普遍居多。

資興市采取宅基地整治和流轉(zhuǎn)，一些農(nóng)民轉(zhuǎn)為城市戶口，宅基地面積符合標(biāo)準(zhǔn)。在缺乏規(guī)劃地區(qū)宅基地閑置現(xiàn)象嚴(yán)重。另外，資興市興寧鎮(zhèn)譚家組由于洪水災(zāi)害已經(jīng)形成完全荒廢村莊。

總體來(lái)看，調(diào)查樣區(qū)宅基地面積超標(biāo)現(xiàn)象普遍。常寧縣由于人口因素和占地思想，宅基地面積超標(biāo)，但人居面積不算大。資興市則為最少。寧鄉(xiāng)縣宅基地面積大，荷塘區(qū)戶均宅基地面積大。由調(diào)查數(shù)據(jù)可知，湖南省宅基地面積超標(biāo)、一戶多宅，建新不拆舊現(xiàn)象普遍。由于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)水平提高、地理位置交通區(qū)位、農(nóng)戶建房心理、宅基地管理不規(guī)范等因素，是宅基地閑置比較嚴(yán)重的原因。

4 政策建議

（1）完善宅基地流轉(zhuǎn)退出模式。建立閑置宅基地集體回收機(jī)制，如政府組織的閑置宅基地綜合治理模式，資興市最為典型，合理引導(dǎo)農(nóng)民退出宅基地，引導(dǎo)農(nóng)民集中居住，適當(dāng)給予愿意上樓的農(nóng)民補(bǔ)貼。可以探索建立閑置宅基地退出保障制度，提供宅基地?fù)Q房，宅基金退出養(yǎng)老制度等。

（2）加強(qiáng)農(nóng)村異地扶貧政策工作。類似資興市興寧鎮(zhèn)的昆村，將受自然災(zāi)害威脅的貧困村莊，列入搬遷扶貧計(jì)劃，給予扶貧政策的傾斜，對(duì)廢棄村莊進(jìn)行生態(tài)整治。

（3）建全宅基地流轉(zhuǎn)入市制度。探索閑置宅基地退出保障制度，建立宅基地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，盤活集體土地，提高集體經(jīng)濟(jì)收入。

（4）加強(qiáng)法律法規(guī)宣傳，嚴(yán)控宅基地審批。加強(qiáng)農(nóng)村集體土地管理制度宣傳和教育，規(guī)范宅基地審批制度，引導(dǎo)農(nóng)民合理合規(guī)使用宅基地。加大違法違規(guī)處置力度。

（5）發(fā)展農(nóng)村產(chǎn)業(yè)，充分利用宅基地。以產(chǎn)業(yè)發(fā)展和村莊規(guī)劃促進(jìn)閑置宅基地利用，在充分利用土地的同時(shí)，經(jīng)濟(jì)也得到發(fā)展。

（6）利用網(wǎng)路平臺(tái)出租閑置宅基地。通過網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)發(fā)布信息，開展促進(jìn)閑置宅基地租賃、改造、整治。充分利用閑置宅基地，發(fā)展農(nóng)村養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)。

[1] 艾 希. 農(nóng)村宅基地閑置原因及對(duì)策研究[J]. 中國(guó)人口·資源與環(huán)境，2015，（5）：74-75.

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（責(zé)任編輯：肖彥資）

SurveyandAnalysisonRuralVacantHomesteadLandinHunanProvince

ZHANG Rong-jun，DUAN Jian-nan
（College of Resources and Environment, Hunan Agricultural University, Changsha 410128, PRC）

Through four areas of Hunan Province idle homestead of on-the-spot investigation and questionnaire survey, in view of the basic situation of idle land, population factor, the use present situation, construction factor, economic level development and so on situation was analyzed, and discussed the causes of Hunan rural idle land idle land disposal countermeasures and suggestions were put forward: improving the exit of land circulation mode, strengthening rural different policy for poverty alleviation work, improving the land circulation market system, strengthening the law publicity, developing rural industry, and renting out idle homestead by using the Internet platform.

idle homestead; use of circulation; the circulation

F301

A

1006-060X（2017）05-0060-04

10.16498/j.cnki.hnnykx.2017.005.017

2017-03-27

國(guó)家自然科學(xué)基金項(xiàng)目（41171176）

張容軍（1985-），女，湖南寧鄉(xiāng)縣人，碩士研究生，研究方向?yàn)橥恋刭Y源利用與可持續(xù)發(fā)展。

段建南