中國地方政府職能存在問題及轉變對策

李夢倩

摘要：本文系統地研究了現行條件下中國地方政府行使職能的過程中存在的事前劃分模糊、事中權力不匹配、事后考核不到位等問題及形成原因，發現我國地方政府出現職能問題的根源在于財政分權體制與行政集權體制之間的矛盾。針對該矛盾，本文探討了我國地方政府職能轉變的對策。

關鍵詞：地方政府；職能轉變；問題；對策

中圖分類號：D63 文獻識別碼：A 文章編號：1001-828X（2017）007-0-01

一、地方政府職能轉變現存的問題

（一）地方政府職能劃分不明確

地方政府職能界定可以從橫向的職能分類與縱向的職能分級兩個維度考慮。從橫向來看，在2002-2008年的《政府工作報告》中將政府職能界定為經濟調控、市場監管、社會管理、公共服務四大類[1]。但這只是原則性的規定，留給地方政府的自由裁量權過大，各地方政府對于職能的界定標準參差不齊。從縱向來看，地方政府的職能界定在很大程度上取決于“中央-地方”政府權力關系架構下的權責劃分，中國是單一制國家，中央與地方職能的劃分偏重于行政命令。這樣的劃分方式缺乏周密設計和科學依據，在實踐中容易陷入權力收收放放的死循環。

（二）財權與事權的不匹配

在事權劃分上，我國中央和地方政府的職能劃分并不明確，存在著職能界限不清晰，事權范圍重疊的現象，造成了中央與地方事權劃分的不穩定。此外，我國是單一制國家，歷來就有高度集權，上管下的傳統，這樣的政治文化在當代依舊有很大的影響。中央政府可以隨時通過行政命令下放一定事權給地方，卻沒有給予地方政府相應的財權，在沒有財力調整或財力保障不充分的條件下將一些事權下放到下一級政府，導致一些地方政府承擔過多的責任。

在財權劃分方面，1994年中國進行了分稅制財政管理體制改革，初步規范了中央和地方的財政關系。稅收是財政收入的主要來源，地方政府有了收稅的權力自主性得到很大的提高。有了財政的保障，地方政府可以因地制宜地處理本地區的政治、經濟和社會事務，能夠有效地履行職能。然而，我國的財權是以中央與地方政府的事權劃分為依據，以事權與財權相結合為原則確定各級政府財政的支出范圍，但在事權劃分不明確的狀況下，財權的分配自然也不理想。

（三）考核不到位

關于地方政府職能履行的考核存在著考核指標單一的問題，有關經濟職能的指標可以通過具體數據直觀地反映出來，因而容易定量分析的經濟指標作為考核的主要指標，而類似公共服務這樣難以定性定量對象就缺乏考核。此外，考核的主體單一。在實際操作中，主要是自上而下的考核，所謂的人民滿意度的調查往往也是走個形式與人民的直觀感受并不相符。

二、財政分權與行政集權相結合的體制下地方政府的行為誘因

（一）財政分權體制下地方政府的行為選擇

分稅制改革之后，地方政府逐漸從一個缺乏自留財政收入的代理人變成了具有獨立經濟利益的主體，任何主體都有“趨利”的本能。經濟是履行職能的基礎，地方政府便開始追求經濟發展以獲得更多的財政收入。此外，由于職能劃分不明確，中央政府常常通過行政命令下放事權，地方政府管得多卻沒有匹配的財權，普遍存在財政入不敷出的問題。加之中央對地方的轉移支付制度尚不健全，下級地方政府還要面臨被上級地方政府扣留財政轉移支付的風險，財政赤字日趨嚴重。這樣的財政困境更刺激了地方政府趨利的本能。近年來的建設熱、投資熱、招商熱、對獲取土地流轉收益和興辦地方國有企業的熱衷都是直接的體現。

（二）考核壓力之下地方官員的行為選擇

我國考核指標單一，考核主體缺乏多元化。地方官員的晉升往往取決于上級領導的認可，忽視服務對象的意見，群眾在很大程度上被排除在績效考核的系統之外。而考核的指標多是容易定性定量的經濟指標，這也是地方政府忽視公共服務的重要原因。作為一個理性的地方官員，自然會選擇完成經濟任務以博取個人的晉升機會。

三、針對性的轉變對策

（一）實現分工明確的地方政府職能劃分

在地方政府職能劃分方面，可以效仿法國進行多主體細化劃分。中央政府主要負責國民經濟宏觀管理與戰略發展規劃，從整體上進行把握。省級政府主要負責經濟結構和地區布局的調整。北京、上海等直轄市和特大城市所在地區可設立都市區，都市區與省同級，職能與省類似。市/縣、鄉/鎮政府主要負責社會福利和保障政策的實施，提供最基本的公共產品和服務[2]。此外要加快制定和完善各類組織法，更具體地規定中央和地方的職責權限，使中央與地方的關系做到有法可依，有章可循，避免職責交叉模糊和多頭管理。

（二）改革財政體制，使事權與財權相匹配

目前我國地方政府普遍存在嚴重的財政赤字危機，以地方財政的一己之力管理中央政府該管的事，財權與事權不相對稱。因此，必須對我國的財政體制進行進一步改革：一是在事權下達的同時下撥對應的財政基金，使得事權與財權相匹配。并且增加地方稅的稅種，適當提高地方稅政管理權；二是建立完善的財政轉移支付制度，采取一般補助和專項補助相結合的轉移支付方式，同時減少、合并專項轉移支付項目，增加一般性轉移支付規模和比例，且中央和省政府對市縣和鄉鎮的轉移支付補助金應通過省政府直接發放，避免被上級政府挪用的情況[3]。

（三）進一步完善考核制度

首先，要將多元的考核主體納入考核機制當中，形成自我評價、上級評價、群眾評價三位一體的考核主體，三者的比重進行合理調配。其次實行長期考核和考核結果連帶機制，現實中地方官員往往忽視難以立竿見影的公共服務職能，所以要建立長效的考核機制并且考核不會因為官員的調任而終止，考核隨人走。最后設立獨立于行政體制之外的第三方進行考核，保證考核的獨立、公正、公開。

參考文獻：

[1]葉克林，候祥鵬.綜論中國地方政府職能轉變與機構改革[J].學海，2011：15-25.

[2]黃凱斌.法國中央與地方政府行政職責劃分情況及其啟示[J].江漢論壇，2007：25-27.

[3]榮秋艷.中國地方政府職能：問題、成因及對策[J].經濟問題探索，2014：28-33.

[4]田芝健.當代中國地方政府職能的配置與轉變[J].行政論壇，2004（7）：26-29.

[5]楊志勇.分稅制改革中的中央和地方事權劃分研究[J].經濟社會體制比較，2015：21-31.