城市基礎設施引入社會資本居民意愿分析

朱彬露+閆東藝

摘要：近年來，城市基礎設施供給不足與需求快速增長的矛盾日益突出，財政負擔過重，城市基礎設施如何有效引入社會資本、提高效率，對增大城市基礎設施有效供給意義重大。本報告以杭州市為例，對城市供水、污水處理、燃氣、市容環衛、道路橋梁等基礎設施領域引入社會資本的居民意愿進行了問卷調查，重點研究居民對城市現有基礎設施的滿意度、居民對引入社會資本的認同度和風險評價。調查結果顯示，居民對城市基礎設施運營基本滿意，引入社會資本后的認同度也較高，但是對社會資本進入后可能會引發的一系列問題較為擔憂，尤其是產品、服務漲價問題以及普遍服務缺失問題。于此政府應當加強對社會資本進入城市基礎設施的監管并增強公眾的有效參與。

關鍵詞：城市基礎設施；社會資本；居民意愿

中圖分類號：F293 文獻識別碼：A 文章編號：1001-828X（2017）007-000-03

城市基礎設施的建設運營與居民日常生活息息相關，居民意愿對社會資本進入城市基礎設施的效果具有重要的影響。從社會公眾角度來說，無論是國有資本還是社會資本，只要能夠提供安全、便利的基礎設施產品和服務，就能得到公眾的認同。現有的城市基礎設施多為國有資本建設運營，那么，公眾對城市基礎設施運營現狀是否滿意？現有城市基礎設施的產品（服務）質量和價格是否合理？這些問題對社會資本的引入無疑會造成一定的影響。然而，社會資本進入城市基礎設施領域后也可能會產生一系列的問題，比如產品質量下降、價格上漲等，這顯然也會影響公眾對社會資本進入城市基礎設施領域的意愿。

基于此邏輯，根據調研數據，我們首先就居民對城市基礎設施的現狀滿意度和引入社會資本的總體滿意度進行分析。其次，針對居民對現有的國有資本對城市基礎設施的建設運營現狀以及其可能產生的問題的評價狀況進行分析。然后，針對社會資本進入基礎設施領域之后可能存在的問題來評價居民的風險意識。最后，針對不同的解釋變量對上述問題展開實證分析。

一、居民對城市基礎設施建設運營的滿意度分析

1.居民滿意度的描述性統計分析

總體來看，居民對于杭州市基礎設施水平比較滿意。據調研，居民對杭州市基礎設施水平表示“滿意”和“比較滿意”的占比在70%以上，而表示“不滿意”或“不太滿意”的居民占比不到10%。

具體細分到城市基礎設施的各個行業，居民的滿意度情況差別較大。其中表示“滿意”和“比較滿意”的居民占比達70%以上的行業分別為供水、管道燃氣、市容環衛和城市照明，其中城市照明設施的滿意度達到了80%，評價最高。而對于污水處理、生活垃圾處理和河道保潔這三個行業的評價中，表示“滿意”和“比較滿意”的占比僅為50%左右，相對于其他行業來說，這三個行業的滿意度明顯不高。

2.居民滿意度的影響因素分析

居民對城市基礎設施總體滿意度以及各細分行業滿意度的情況往往受很多因素影響，本次調查主要考慮三方面的因素。一是問卷中第一部分被調查居民的性別、年齡、學歷、月收入、職業、戶籍等具體特征；二是問卷中第四部分（題項4.1設施建設質量較差、4.2運營設施虧損、4.3設施維修服務不及時、4.4設施更新維護不到位）中涉及居民對國有資本經營城市基礎設施存在問題的評價；三是問卷中第五部分（題項5.1產品/服務漲價、5.2產品/服務質量降低、5.3設施養護不到位、5.4應急保障能力下降、5.5偏遠地區設施覆蓋不完全、5.6國有資產流失）中涉及居民對社會資本進入城市基礎設施領域后可能產生問題的評價。本報告采用回歸分析的方法，檢驗居民對城市基礎設施滿意度的影響因素。

首先，先考慮第一和第二項因素。對調查問卷中的性別、年齡、學歷、月收入、職業和戶籍分別賦值于sex、age、edu、inc、job、hk（HuKou），對第四部分的題項4.1、題項4.2、題項4.3、題項4.4分別設為qual、loss、ser、ren。對城市基礎設施總體滿意度賦值于satis（satisfaction），對供水、污水處理、生活垃圾處理、管道燃氣、市容環衛、河道保潔、城市道路和城市照明設施的滿意度分別設為satis1-satis8。

基于以上解釋變量和被解釋變量，我們構建如下模型：

對整體基礎設施滿意度進行初次模擬，得到表達式如下：

從初次擬合的結果來看，擬合效果并不好。在關于總體滿意度的解釋變量當中，只有學歷（edu）、月收入（inc）和質量（qual）在統計上顯著，其他因素均不顯著。

而用R軟件中的逐步回歸函數剔除不顯著的變量，對所有基礎設施水平（包括總體）進行逐步回歸后的效果來看，在對城市基礎設施總體滿意度的影響因素中，服務（ser）成為顯著變量，居民月收入的顯著性增強。城市基礎設施的總體滿意度與居民受教育程度成正比，與居民月收入，較差的基礎設施質量和不及時的服務成反比。

在對具體的八個基礎設施行業滿意度影響因素分析中，可以看出，在10個解釋變量當中，顯著性最強的是居民月收入（inc）和設施質量較差（qual）。這說明隨著收入的增加，居民對基礎設施水平和質量提出了更高的要求。此外，居民學歷、年齡以及運營單位虧損也是顯著變量，其他變量并不顯著。

其次，考慮第一和第三項的影響因素。將前面細分的八個基礎設施行業歸總為四類，分別是：管網運輸類、污水處理類、市容保潔類、城市設施類，并依次賦值為satisGw、Ws、satisSr、satisSs，總體情況賦值為satisTotal，一共是5個被解釋變量。解釋變量一共是12個，包括：消費者即時效用（包括題項5.1、題項5.2）、消費者滯后效用（包括題項5.3、題項5.4）、社會責任（即題項5.5）、重置投資不足（即題項5.6）、性別、年齡、學歷、月收入、職業和戶籍，分別賦值為utility1，utility2，resp，reinvestment，sex， age， edu， inc，job， hk（HuKou）。

最后，根據前述逐步回歸的結果，對5個被解釋變量分別建模。

總體滿意度影響因素模型如下。可見，消費者滯后效用對總體情況影響最為顯著，其次是運營虧損和年齡，再次是學歷影響。

管網運輸類設施滿意度影響因素模型如下。可見，消費者滯后效用對總體情況影響最為顯著，其次是運營虧損。

污水處理類設施滿意度影響因素模型如下。可見，學歷影響最為顯著，其次是消費者的即時效用。

市容保潔類設施滿意度影響因素模型如下。可見，年齡影響最為顯著，其次是消費者的即時效用和滯后效用以及社會責任。

城市設施類滿意度影響因素模型如下。可見，消費者滯后效用與收入最顯著，其次是年齡和運營單位虧損。：

二、居民對城市基礎設施引入社會資本的認同度分析

1.居民認同度的描述性統計分析

總體來說，居民對于城市基礎設施引入社會資本是比較認同的。所調查居民對城市基礎設施引入社會資本表示“同意”和“大致同意”的占比達到72.22%，而表示“不太同意”和“不同意的”居民占比僅為8.56%，比例非常小。考慮到各個具體基礎設施行業，居民對其引入社會資本的認同度會有不同，居民對八個行業引入社會資本普遍持同意態度。其中，對污水處理、生活垃圾處理、市容環衛、河道保潔等行業引入社會資本的居民認同度最高，這些行業表示“同意”和“大致同意”的居民占到了60%以上。而供水和管道燃氣行業的居民認同度相對較低。特別是對供水行業，居民對其引入社會資本的態度較為保守，其中表示“同意”和“大致同意”的居民僅過半數，而“同意”的居民占比僅為26%，這與前面基礎設施引入社會資本居民總體認同度的分析結果是一致的，總體上居民是比較支持城市基礎設施引入社會資本的。

2.居民認同度的影響因素分析

居民對社會資本進入城市基礎設施的認同度受多方面因素影響，本報告主要考慮三個方面的因素。一是居民的性別、年齡、學歷等個體因素，即問卷中第一部分的內容；二是居民對國有資本經營城市基礎設施存在問題的評價，即問卷中第四部分的內容；三是居民對城市基礎設施領域引入社會資本后的風險評價，即問卷中第五部分的內容。

為了便于分析，我們將國有資本經營城市基礎設施存在的問題 （題項4.1-4.4）分為三類：一是設施質量問題，即4.1題項；二是運營單位虧損，即4.2題項；三是重置投資不足，包括4.3題項和4.4題項。同時，將居民對城市基礎設施領域引入社會資本后的風險評價 （題項5.1-5.6）也分為三類：一是消費者的即期效用，包括5.1題項和5.2題項；二是消費者的滯后期效用，包括5.3題項和5.4題項；三是社會責任，包括5.5題項和5.6題項。

隨著居民學歷水平的提高，其認同度的均值大體呈上升趨勢，而且當學歷達到一定水平（高中或中專）時，居民認同度的標準差表現較為平穩。由此可以認為，居民學歷水平越高，對城市基礎設施引入社會資本的認同度越高，因為受過高等教育的居民對城市基礎設施建設運營、政府財政支出以及社會資本的現狀等問題的了解比較深入，從而會比較認同社會資本的進入。

收入水平雖然也在一定程度上影響居民的認同度，但是并沒有表現出明顯的趨勢。只有當月收入達到一定水平（1650元以上）時，隨著月收入水平的提高，居民認同度均值呈現出遞增、標準差遞減的趨勢。具體而言，不同收入階層的居民表現出不同的態度。處于最低收入水平、需要政府補助的居民，可能更希望由企業來投資，從而緩解政府的財政壓力，使得政府可以為他們提供更好的生活保障，因此這部分居民具有較高的認同度。但是當居民的月收入水平達到8800元以上時，其認同度的均值與標準差都發生了劇烈變化，表現出了不確定性。原因可能是當人們的生活水平達到較高的層次時，他們更關心生活質量，對于城市基礎設施，無論是政府投資還是私人企業投資，只要能提供高質量且價格合理的產品/服務就可以。

居民對引入社會資本認同度的均值，一方面隨著對產品/服務漲價（5.1題項）和產品/服務質量降低（5.2題項）風險評價程度的提高，大體呈遞減趨勢。顯然，作為消費者的居民比較關心影響其效用的產品/服務的價格和質量。另一方面，隨著居民對設施養護不到位（5.3題項）和應急保障能力下降（5.4題項）風險評價程度的提高，居民認同度的均值大體也呈現出遞減趨勢。顯然，因為消費者不僅關注產品/服務的質量，售后服務和售后的保障也同樣是作為消費者的居民關注的重點。

偏遠地區覆蓋不完全（5.5題項）和固有資產流失（5.6題項）風險都對居民的認同度有一定的影響。與前者相比，國有資產流失風險對居民認同度的影響從整體上看是隨著風險評價程度的提高呈現遞減趨勢，但是兩者都不具有穩定性。

隨著居民對設施建設質量較差（4.1題項）的風險評價程度的提高，居民對總體情況引入社會資本的認同度均值是上升的，而且對應的認同度標準差在一定范圍內是減小的。由此認為，當前國有資本經營基礎設施的質量風險是影響居民對引入社會資本的認同度的重要因素。很顯然，居民作為消費者最關注的主要是產品/服務的質量和價格，而對于產品/服務的供給主體并不在意。在考慮運營單位虧損風險時，只有當（4.2題項）運營單位虧損的風險評價程度達到一定水平，即該風險達到某一嚴重程度時，居民的認同度才會隨著該風險評價程度的提高而上升。因為居民不會相信一個嚴重虧損的運營單位能長期為消費者提供有質量保證且價格合理的產品/服務，所以當國有資本經營城市基礎設施出現較嚴重的虧損時，居民對私人企業經營的認同度較高。

三、居民對城市基礎設施引入社會資本后的風險評價

1.居民對引入社會資本風險的描述性統計分析

城市基礎設施建設運營與公眾的生產生活息息相關，只有安全、優質的城市基礎設施產品和服務才會得到廣大居民的認同。針對社會資本進入城市基礎設施領域后可能產生的一系列問題，我們列出了六個問題來分析居民對引入社會資本后的風險評價。

調查結果顯示，一定比例的居民認為社會資本進入城市基礎設施領域之后可能產生的問題嚴重或較嚴重，特別是普遍服務缺失問題與國有資產流失問題最受居民關注。其中，有20.57%的居民認為普遍服務缺失（5.6偏遠地區覆蓋不完全）問題嚴重，20.12%的居民認為該問題較嚴重；有0.57%的居民認為國有資產流失問題會嚴重，37.54%認為該問題較嚴重。

2.居民對引入社會資本風險的模糊綜合評價

在對城市基礎設施引入社會資本的居民意愿分析中，主要包括居民對現有國有資本運營城市基礎設施建設情況的滿意度和對引入社會資本的認同度兩個方面。由于運營現狀對居民的態度具有重要影響，良好的運營現狀能夠對居民帶來較高的福利水平。首先從宏觀上分析居民對國有資本經營情況的態度。接下來我們采用模糊綜合評價的方法來進行分析。

評價的指標體系由4.1-4.4題項構成，評語論域則由{嚴重 較嚴重 一般 不太嚴重 不嚴重}構成，得到模糊隸屬關系矩陣后，進一步得到居民對國有資本經營城市基礎設施質量評價的模糊合成結果，即綜合態度為：

嚴重 較嚴重 一般 不太嚴重 不嚴重

=（0.089 0.245 0.469 0.143 0.054）。

由以上結果可以發現，在居民看來，國有資本經營城市基礎設施的狀況是令人滿意的。在選取的4個指標中，綜合看來居民態度隸屬于“嚴重”一級的程度是0.089，隸屬于“較嚴重”一級的程度是0.245，該兩級所占的比較較低；接近一半的居民認為國有資本經營基礎設施的效果一般，占比最高。細分到各個評價項目來看，風險評價最高的是設備更新不到位問題與設備維修服務不及時問題，各有40%的居民認為這兩個問題“嚴重”及“較嚴重”。

作為比較，接下來我們就社會資本進入城市基礎設施以后可能存在問題（題項5.1—5.6）來分析居民的態度，以此為突破口，來嘗試分析居民對于引入社會資本的認同度。

類似于前面的分析，首先選取評價指標體系及其權重。評價指標體系由一級指標和二級指標構成，其中一級指標體系包括：即期效用、滯后期效用和社會責任三個變量，而二級指標體系則由題項5.1-5.6構成，評語論域同樣由{嚴重 較嚴重 一般 不太嚴重 不嚴重}構成，進一步可以得到居民對社會資本經營城市基礎設施可能存在的問題評價的模糊合成結果。

嚴重 較嚴重 一般 不太嚴重 不嚴重

=（0.128 0.286 0.387 0.135 0.063）

顯然，認為存在嚴重和較嚴重問題的居民所占的比例還是很高的，而認為問題不會太嚴重的居民僅僅占不到20%的比例。針對該結果，我們可以作如下的解讀：近40%居民認為社會資本進入城市基礎設施領域以后會帶來相對比較嚴重的潛在問題，這種態度可能會對社會資本的引入帶來一定的障礙。特別地，居民認為普遍服務缺失與產品/服務漲價問題較嚴重。

通過對比我們發現，相較于國有資本經營城市基礎設施，居民認為社會資本進入城市基礎設施的風險更高。究其原因，可能是國有資本擁有較強的經濟實力和雄厚的資本規模，而民營資本的規模未能被普通居民清晰認識到，加上民間資本在融資渠道和數量、質量方面存在一定的不規范，這使得居民對民間資本不抱有太大的期望。另外，對于國有資本經營城市基礎設施，居民認為存在的風險點主要是設備更新不到位問題與設備維修服務不及時問題；對于社會資本進入城市基礎設施，風險點主要在于普遍服務缺失與產品/服務漲價問題較嚴重。

四、結論與政策建議

1.改善基礎服務，提高居民滿意度

為使杭州市城市基礎設施水平滿足城市發展需求，必須加大杭州市城市基礎設施的投入，大力發展城市基礎設施建設，從而滿足城市居民對基礎設施的需求。一方面拓寬籌資渠道，使投資主體多元化，形成穩定的資金來源，使杭州市基礎設施每年投入達到GDP的3%-5%的標準，另一方面，提高資金利用效率，使資金得到充分利用，提高城市基礎設施水平。

2.加強政府監管，降低引入風險

要進一步明確基礎設施主管部門（如建設行政主管部門）的監管地位，賦予相應的監管職責和權限，按照法定的標準和監督程序實行監管和處置，既能有序推進基礎設施體制改革，又使城市公共利益和公共安全得到有效保障，提高居民對社會資本的認同度。

3.建立有效的公眾參與機制，提高認同度

城市基礎設施與廣大人民群眾的日常生活息息相關，公眾參與顯得越來越重要，它對國家政策的順利推行、人民利益的保障和促進社會穩定等方面都有很重要的現實意義。公眾參與是監管民主化和法治化的要求，有助于防止監管機構的權力濫用和監管俘獲現象，提高監管的有效性。

作者簡介：朱彬露（1994-），浙江溫州人，浙江財經大學中國政府管制研究院，管制經濟學，城市公用事業管制。

閆東藝（1994-），河北邯鄲人，浙江財經大學中國政府管制研究院，管制經濟學，城市公用事業管制。