2G清頻退市問題研究

杜振華

【摘 要】我國移動通信目前處于2G/3G/4G三網共存的狀態，這不僅帶來了高額的網絡建設和維護成本，而且還制約了我國信息化發展的深度和廣度。因此，要加快用戶將網絡升級到移動寬帶的步伐，盡快規劃2G退市。對2G清頻退網的必要性和可行性進行了論證，剖析了2G退市的難點，提出了相關對策及建議。

2G清頻退市 頻譜重耕 “寬帶中國”戰略

1 引言

寬帶網絡是當今我國經濟社會發展的戰略性公共基礎設施，是推動我國經濟可持續發展的重要網絡支撐。加快構建寬帶、融合、安全、泛在的國家信息基礎設施，全面支撐經濟發展和服務社會民生是“寬帶中國”戰略提出的一項基本任務。我國移動寬帶經過了全面提速階段（2009年—2013年底）與推廣普及階段（2014年—2015年），目前已進入優化升級階段（2016年—2020年）。移動寬帶是網民接入互聯網的重要途徑。2016年，我國手機接入互聯網的比例占所有接入設備的80.7%[1]。同時，我國4G用戶數量達到7.7億，在移動電話用戶中占比達58.2%。2G用戶雖比過去減少了1.84億，但仍有3.8億，占移動電話用戶的28.8%，3G用戶有1.7億戶，占比13.0%[2]（如圖1所示）。我國目前處于2G、3G、4G三代移動通信網疊代運營的局面，同時，5G也已進入外場實驗階段，預計最遲將于2020年啟動商用。三網共存不僅帶來了運營成本的增加，頻譜資源也會愈加緊張，因此，2G清退，釋放優勢頻譜已迫在眉睫。

2 2G清頻退市的必要性

（1）移動寬帶發展推動經濟增長

移動互聯網和智能手機的應用已滲透到社會生產和人們生活的方方面面，對促進我國的經濟增長，拉動投資、消費和就業都發揮了重要的作用，成為國民經濟的重要引擎。中國電信研究院經過測算發現，我國移動寬帶普及率每提升10%，可以拉動2.3%的經濟增長，同時提升4%的勞動生產率，增加就業450萬[3]。2016年我國移動寬帶用戶普及率從2015年底的50.4%提升到了71.2%[4]，由此推算，2016年移動寬帶普及率的提高可拉動我國4.8%的經濟增長，提升8.3%的勞動生產率，增加936萬勞動就業。因此可以預見，2G的清頻退市不僅能給電信行業帶來直接的經濟效益，還能對國民經濟的可持續發展提供動力支持。

（2）頻譜資源的高效利用是信息社會的發展方向

頻譜資源是具有戰略意義的稀缺公共資源，是構建全球信息技術、科技創新和經濟發展競爭新優勢的關鍵戰略資源，其以自身稀缺性逐漸成為新形勢下國際博弈和競爭的戰略熱點[5]。2G、3G、4G，甚至未來的5G網絡都需要占用相當一部分頻譜資源才能提供相應的服務，所以，頻譜資源短缺成為全世界通信產業各方亟待共同解決的難題。

加速2G清退以促進頻譜資源的高效利用逐漸成為趨勢。目前，日本、韓國、美國、加拿大、澳大利亞、泰國、新西蘭、厄瓜多爾和我國澳門等多個國家和地區的20多家運營商已逐步關閉了2G網絡服務，并將2G的頻譜資源用于4G網絡建設。例如，美國AT&T于2017年1月1日停止了2G網絡服務，為移動寬帶釋放了更多的頻譜。移動寬帶的發展使越來越多的人可以接入互聯網，2016年，移動寬帶網絡覆蓋了全世界84%的人口[6]（如圖2所示），移動寬帶已成為世界移動通信發展的方向，2G越快退出，其機會成本也就越小。

我國三大電信運營商雖并未提出2G退市的時間表，但已在部分省市實施對低頻段頻譜資源進行重耕的規劃，將原來用于2G、3G網絡的資源轉用于4G網絡建設。這為加快構建泛在高效的信息網絡，形成萬物互聯、人機交互、天地一體的網絡空間奠定了基礎。

3 2G清頻退市的可行性

（1）2G和3G用戶升級網絡的內在動力

從消費者角度看，在收入允許的情況下，用戶升級網絡的動力主要由手機應用帶來的巨大的消費者剩余（按：消費者剩余指消費者消費一定數量的某種商品愿意支付的最高價格與這些商品的實際市場價格之間的差額）決定，而這種消費者剩余是由手機APP（應用軟件）的不斷擴展、消費的便捷性、安全性以及消費的示范作用決定的。從圖3中可以看到用戶升級2G和3G網絡的兩個轉折點。第一個轉折點在2013年，用戶用3G網絡代替了2G網絡。2G用戶數從2012年的凈增2 152.2萬變為2013年的凈減5 185萬，3G用戶新增1.7億。2G手機占移動電話總數的比例從2010年的94.5%下降到2016年的28.8%。第二個轉折點在2015年，用戶用4G網絡替代了3G網絡，3G用戶數由2014年的凈增8 364.4萬變為2015年的凈減8 615.4萬，4G新增用戶2.9億，2G、3G用戶規模大幅度萎縮。到2016年，4G用戶新增3.4億，總數達到7.7億。升級后的移動網絡能給網民帶來更多更好的信息服務，用戶體驗得到提升，由此，2G/3G用戶產生了強大的升級網絡的動力。

（2）電信運營商規劃2G退市的外部推力

縱觀全世界電信運營商，2G的退市可為運營商帶來雙重利益。一是得到2G珍貴的頻譜資源重耕于4G；二是降低運營成本，獲得更多的收入。從2013年開始，非話音業務成為我國電信運營商收入的主要來源（占比達53.2%），到2016年，非話音業務收入已占到總收入的75.0%。移動數據及互聯網業務收入占電信業務收入的比重從2010年的6.1%提高至2016年的36.4%（如圖4所示），移動數據及互聯網業務收入達到4 333億元，同比增長37.9%，拉動電信業務收入增長10.6個百分點[2]。在此情況下，電信運營商從增大自身利益的角度出發，也希望能盡快讓以話音業務為主的2G退出市場，為4G乃至5G網絡騰出更多的頻譜空間以促進網絡發展。

4 2G清頻退市的主要困難

（1）信息技術發展與普遍服務的矛盾

政府一般從謀求社會福利最大化的角度來考慮戰略稀缺資源的利用問題。從政府的角度看：一方面從戰略角度提出“寬帶中國”的概念，并從頂層規劃國家稀缺頻譜資源的有效利用問題，希望寬帶盡快普及，從而構建我國經濟社會發展的信息“大動脈”，推進發展方式轉變；另一方面，為實現2020年全面小康的目標，在信息建設方面，需要通過電信普遍服務消除我國與發達國家之間、國內城市與農村之間、區域之間、年齡之間的數字鴻溝。2015年我國移動寬帶普及率為55.5%，雖高于世界平均水平（49.4%）和發展中國家水平（40.9%），但卻比發達國家（90.3%）低了34.8個百分點。2016年我國移動寬帶普及率提高到71.2%，但仍低于美洲國家和歐洲國家2015年的平均水平78.2%和76.6%（如圖5、圖6所示）。在此環境下，電信企業為執行普遍服務的職能，則仍保持繼續為低端用戶提供2G服務。由此出現了移動寬帶發展與普遍服務的矛盾，要從根本上解決這一矛盾，需要在新形勢下重新審視普遍服務問題。

（2）用戶收入和知識的約束

目前仍滯留于2G的用戶群體主要集中于中老年用戶以及偏遠鄉鎮和山區的用戶，他們主要受兩個因素影響使其仍未升級網絡。

第一，價格可承受性阻礙了2G用戶退網的步伐。用戶升級2G到4G，其轉移成本相對較高。一方面是用戶購買新終端設備的成本，雖然目前智能手機價格不斷下降，幾百元的手機已經面世，但對于低收入家庭來說這仍是一筆不小的費用支出；另一方面是4G使用成本較高，4G網絡的用戶體驗與其資費水平能否達到一個最佳點而令用戶滿意，也是阻礙用戶進行2G退網的不小障礙。

第二，中老年人知識水平較低，對新鮮事物的接受速度較慢。智能手機的物理操作以及網絡的使用對于部分中老年終端用戶來說比較復雜，這使得他們更愿意只使用2G語音通話服務。從圖7可以看到，2016年，我國智能移動終端用戶的年齡構成中，35歲及以下用戶比例最高，達71.5%，36歲以上的中老年用戶占28.5%，其中55歲以上用戶只有4%[7]。由此可見，部分中老年用戶是2G退市遇到的主要阻礙之一。目前電信運營商嘗試通過補貼激勵2G用戶換機轉網，但幾乎難以承受3.8億用戶所帶來的經濟負擔。

5 2G清頻退市的對策建議

（1）深化應用創新，推進2G加快退市

從政府層面看，為加快實現“寬帶中國”戰略目標，國務院已提出“將寬帶納入電信普遍服務范圍”，“在人口較為稀少、分散的農村地區，靈活采用各類無線技術實現寬帶網絡覆蓋。加快研發和推廣適合農民需求的低成本智能終端”[8]。提出無線頻譜綜合利用的時間表和路線圖，加大了財政資金支持。從企業層面看，企業應“堅持網絡升級與產業創新相結合”，加速研究頻譜的共用共享技術，提高頻譜資源整體利用率。無線局域網以WAPI技術代替Wi-Fi，加強網絡基礎設施的安全防護；以4G網絡高速率、低資費的優勢增加升級網絡的吸引力。從個人層面看，寬帶應用的廣泛性和安全保障能力的增強不斷為消費者帶來實實在在的福利，是吸引2G用戶換機轉網的內在動力。

（2）吸引私人資金參與寬帶建設

價格可承受性是移動寬帶普及的主要障礙。要加快2G退市的步伐，可考慮吸引私人資金參與寬帶建設。圖8為2015年國際電聯42個成員國為實現農村和偏遠地區寬帶普及所采取的戰略舉措。其中，普遍服務基金占比最高，達33%，農村和偏遠地區通過推出許可證制度允許私人經營情況占比達18%，補貼占比16%，公私合作伙伴關系（PPP，Public-Private Partnership）達12%，此外還有退稅、國際援助等。國際經驗值得我國借鑒，多管齊下有助于我國加快寬帶戰略的實現。

（3）向民眾普及智能手機的使用技能

智能手機的操作是許多老年人或婦女換機轉網的一道障礙。通過在街道和鄉村普及智能手機的使用方法及上網知識，不僅有利于2G網絡的退市，還有利于我國整體信息化水平的提升。IDI（ICT Development Index，信息與通信技術發展指數）是國際電聯（ITU）發布的，用于衡量各個國家和地區信息通信技術（ICT，Information and Communication Technology）發展水平的綜合評價指標。它從ICT接入、ICT使用以及ICT技能三個維度，選取11項指標加權計算得來，其中包含移動寬帶人口普及率、固定寬帶人口普及率和網民普及率等指標。2016年11月國際電聯發布的《衡量信息社會報告（2016）》[6]顯示，我國IDI在175個國家和地區中排名第81位，IDI數值為5.19，與第一名韓國相差3.65。韓國連續兩年IDI指數蟬聯世界第一，他們在多年前就開展了對家庭婦女和老人的上網知識普及，推出專門針對老年人群體的購物網站等，在這方面我國可以借鑒韓國的做法，通過對農村、邊遠山區用戶以及老年人用戶等普及智能手機應用和上網知識，改變他們被信息社會邊緣化的現狀，同時通過信息扶貧、網絡扶貧，彌合我國與發達國家之間、國內城鄉之間、區域之間、不同年齡用戶之間的數字鴻溝，從根本上消除產生貧困的土壤，加快實現全面信息小康。

6 結束語

通過上文的分析可以看到，2G清頻退市不僅可以使頻譜資源得到高效利用，而且能降低網絡建設和維護成本，為國民經濟可持續發展提供動力。不過目前來看，2G退網仍受到信息技術發展與普遍服務的矛盾、用戶收入差距和網絡知識約束等因素阻礙，對此，應深化應用創新，將移動寬帶納入普遍服務范圍，以PPP等多種形式加快寬帶建設，并普及民眾智能手機使用技能等。

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