城鎮化進程中農村宅基地利用的現狀、問題與對策

張磊

摘要：城鎮化進程加速了農村人口向城市的轉移，也使得農村宅基地利用呈現出新的特點和趨勢，集中表現為缺乏規劃、面積超標、大量閑置和產權糾紛。而制度落實不足、審批繁雜低效、監督較為乏力、退出機制缺失和傳統觀念的束縛，共同構成了當前農村宅基地使用和管理方面的突出問題。加強制度創新、構建系統機制，已經成為深化農村土地制度改革、提高農村土地利用效率的重要保障。

關鍵詞：城鎮化進程；農村宅基；地問題與對策

作為工業化發展的必然結果和客觀要求，城鎮化進程的加速發展，促進了農村地區勞動力向城市的轉移和農民經濟收入的提高。在加速推進城鎮化進程中，通過管理制度創新，有效解決農村宅基地利用中的布局混亂、面積超標、閑置嚴重和糾紛較多等突出問題，對于促進土地資源的集約節約利用，提高農村土地的利用效率和保障農民的合法權益，具有十分重要的理論和現實意義。

一、城鎮化進程中農村宅基地利用的現狀

宅基地作為廣大農民安身立命、實現“居者有其屋”的重要支點，對維護農民的基本生存權和確保農村社會穩定發揮了積極作用。在我國加速推進城鎮化的進程中，了解宅基地的利用現狀是有效進行制度創新、提高土地利用效率的前提。

（一）格局失序：缺乏規劃

缺乏明確的規劃和統一的管理，宅基地的整體布局較為混亂和分散是當前農村宅基地利用中的普遍現象。作為傳統農業大國，我國農村地區廣闊、農民人口眾多，農民住所的分布相對較為零散，大部分農村的宅基地是沒有系統規劃的。受我國傳統農業生產方式的影響，農民的規劃意識相對淡薄，宅基地布局較為分散和凌亂的現象較為常見，而宅基地的規劃不足、布局不善，則在很大程度上影響了農村的供水、供電、交通、綠化等基礎設施的建設進程，甚至可能導致村莊功能發揮的不完善，農村地區基礎設施建設的停滯和土地資源的浪費。

（二）外大內闊：面積超標

受規劃缺失和執行不力等因素的影響，宅基地面積超標是農村宅基地利用中的突出特征。盡管按照我國當前的規定：農民村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區、直轄市規定的標準。但當前農村的宅基地利用中，面積超標是較為普遍的問題。根據現行的《土地管理法》和各省的土地管理條例，農村新建、擴建或改建房，每戶宅基地的標準面積為80-120平方米，各村委會應根據村莊規劃和本村的實際用地情況統一確定本村的宅基地面積標準。但在一些農村地區，宅基地使用的數量和面積方面，“超標”問題較為常見。

（三）宅而不居：大量閑置

隨著農村人口向城鎮的流動，農村常住人口數量不斷減少，農村宅基地的閑置成為農村地區的普遍問題。在農村人口向城鎮的轉移中，一部分農民進入到城鎮工作和生活，甚至在那里買房或租房，而農村的“老宅，還保留著，卻始終沒有人居住：還有一部分人是在農忙時或重大節日時，會回農村短暫居住，但大部分時間里房子還是閑著的。隨著農民收入的不斷增加，特別是在新農村建設過程中，很多村莊都建造了“新房”，并與原有住房分隔開來，形成了“外圍新建房”和“內圍老住房”并存，而數量眾多的“內圍老住房”中大都是“人去屋空”。

（四）交而不易：產權糾紛

在城鎮化進程中，農村宅基地的流轉存在較大“市場”，因宅基地買賣而引發的產權糾紛也在不斷增加。盡管我國現有法律規定農村宅基地的所有權歸農民集體所有，但是在具體使用方面卻落實到農民個人了。根據我國現行的土地管理法律和制度，農村的居民一戶只能擁有一處宅基地，并且如果農民對住房進行出租或出賣后，不允許再申請宅基地，但這種規定并不能有效約束宅基地的流轉。在部分農村地區，由于村內居民間的宅基地買賣、村內居民和外來人員之間的宅基地買賣，而引發的各種糾紛和矛盾越來越多，已成為宅基地利用中的焦點問題。

二、城鎮化進程中農村宅基地利用的問題

在城鎮化進程中，農村宅基地利用方面存在的管理制度、運行程序、監督處置等方面的問題，在很多程度上對于提高宅基地利用效率、集約節約利用土地資源，進而構建科學合理的農村宅基地管理機制，產生了一定的阻礙和制約作用。

（一）制度落實不足

我國現有宅基地管理制度在維護土地公有制、保障農民的居住權和保護耕地等方面發揮了重要作用，但在城鎮化進程中也面臨著問題：一是制度滯后，即專門針對農村宅基地管理的法律和制度很少，主要有《土地管理法》和少數相關的實施意見，相配套的制度和措施不夠完善，尚未形成有機的制度體系；二是制度虛置，表現為宅基地的使用審批制度和監督工作執行不嚴，禁止城鎮居民到農村購置宅基地的規定形同虛設，宅基地在特定情況下被收回的規定未得到執行。

（二）審批繁雜低效

城鎮化進程中，城鎮化和工業化的發展促進了進城務工和落戶城里的農民數量的增加，但是相對應的農村宅基地空置數量也在隨之增加。部分農民有意愿置換或退出宅基地，但我國農村宅基地的審批制度采用村、鄉、縣三級，程序繁雜瑣碎，辦理流程長，對于置換和流轉宅基地的程序更是復雜和繁瑣，加之一些地方存在工作程序不透明，鄉村干部以權謀私、故意刁難等問題，使農民覺得力不從心，也不愿意走這些繁瑣的程序，不利于農村宅基地的有序退出和集約利用。

（三）監督較為乏力

現有管理制度下，農村宅基地的所有權是歸村集體所有，但宅基地的審批、使用、征收又是由縣鄉政府集中管理的，即政府實際上對農村宅基地問題具有較大的管理和處置權，如對農村宅基地的征收、對農民宅基地取得和轉讓等的審批、對農民宅基地建設和使用的規劃、對農民宅基地退出的補償等。由于相關制度和程序缺少明確的規定，加上基層政府工作透明度不高、農民民主法治觀念淡薄等原因，造成了農村宅基地管理和處置的監督較為乏力，容易導致農民權益的受損。

（四）退出機制缺失

農村宅基地承載著農民的庭院農業經營、農民的生存居住保障、低成本的生活方式等功能，農村宅基地退出關乎農民的切身利益。農民宅基地退出之后，如何保障宅基地退出中的農民合法權益是宅基地退出必須面對的問題。現實實踐中，由于我國對農民宅基地的退出等的補償機制尚未健全，還沒有系統的農民宅基地退出權益保障和維權機制，一些地方的政府強制征用和回收農民的宅基地并僅給予少量的補償，一些地方政府甚至參與農民宅基地退出的增值收益的分配。

（五）傳統觀念束縛

在城鎮化進程中，一些傳統思想觀念在很多程度上影響了宅基地的處置方式。一方面是傳統鄉土觀念中“根”的情結，即將農村作為自己家族的根基和本源，即使已經在城市安家落戶，也不能丟棄農村的“老本”，甚至認為動了老家的房子就是動了家族的“根基”，從而導致了農村宅基地的閑置甚至荒廢；另一方面是傳統的“落葉歸根”思想的影響，即作為農村出生和走出去的人，去世之后一定要葬在祖墳、回歸故土，而宅基地恰恰就是送終的“儀式”慚在地。

三、城鎮化進程中農村宅基地管理的對策

在加速推進城鎮化進程、促進城鄉一體化融合的背景下，加強農村宅基地管理的制度創新，構建科學合理的農村宅基地有序退出和合理利用機制，已經成為深化農村土地制度改革、提高農村土地利用效率、激發農村發展活力的重要保障。

（一）強化確權登記制度

作為對農村集體土地所有權和集體土地使用權等土地權利的確權登記發證的特定過程，農村集體土地確權登記是解決農村集體土地權屬糾紛、落實耕地保護制度和節約用地制度的重要措施。在城鎮化進程中，要深入推進農村宅基地的確權登記，強化農民的土地物權意識，進一步明確村集體、農民與宅基地之間的產權關系，更加有效地調動農民土地流轉的積極性，這不僅可以方便農民便捷和高效地退出宅基地，同時也可以有效減少土地矛盾和糾紛的發生。

（二）建立退出管理制度

加強制度建設是保障農村宅基地退出有序化和穩定化的基礎性環節。當前我國尚未出臺專門針對農村宅基地管理方面的法律法規，對農村宅基地的管理主要參考《土地管理法》、《物權法》和《城鄉規劃法》，造成宅基地退出缺乏明確的法律依據。為此需要制定相應的法律制度，對農村宅基地退出的條件、補償的辦法、運行的過程、退出宅基地的管理等問題做出明確的規定，為各地區農村宅基地的退出提供統一的和規范的制度參照，從而使農村宅基地退出工作有法可依。

（三）健全運行監督制度

在城鎮化進程中，為保證宅基地退出的有序進行，必須加強對宅基地退出運行過程的監督。農村宅基地的退出不僅意味著農民對宅基地使用權的放棄，也意味著村集體土地資源的擴增。在此過程中，還涉及到土地行政管理部門對宅基地面積的確認和財政部門對農民退出宅基地補償的確定。為此，需要加強對宅基地退出運行過程的監督，并加強宅基地退出的信息公開，保證村級組織對退出宅基地的和合理利用和科學管理，保證土地行政管理部門和財政部門有效行使職權。

（四）完善權益保障制度

保障宅基地退出的農民的合法權益是維持農村穩定、促進農村發展的關鍵。如何促進宅基地退出后的農民向市民生活的有效轉變是推進城鎮化發展中的重要議題。為此，需要完善宅基地退出后的農民的權益保障：一是要完善經濟保障，確保農民獲得公平的補償；二是要完善身份保障，實現農民身份的市民化；三是要完善就業保障，加強農民就業技能的教育和培訓并提供信息和機會；四是要完善社會保障，促進城市居民和農村居民在醫療、養老和教育等方面的均等化。

（五）落實效益評價制度

保證宅基地的有效利用是盤活宅基地資源、提高土地利用效率的關鍵所在。在城鎮化進程中，城市建設用地需求日益增長和農村大量宅基地閑置之間的對比異常鮮明。在城鄉土地“增減掛鉤”背景下，為避免盲目追求建設用地增減指標，保證退出宅基地的有效利用，首先要做好宅基地退出后的復墾還原工作，禁止復墾中以次充好、拼湊指標的行為；其次要對跨區域土地增減的掛鉤進行嚴格的審查和備案；還要將退出宅基地的土地增值收益返還給農村集體組織和農民個人。