農業轉移人口市民化成本測算研究

段靖　馬燕玲

摘要：隨著農業轉移人口數量的不斷增加，巨額的農業轉移人口市民化成本已經成為制約市民化進程的主要因素，不容忽視。從社會保障、隨遷子女教育、住房保障、基礎設施建設、住房六個方面運用分類加總求和法對甘肅省農業轉移人口市民化的成本進行測算，研究顯示農業轉移人口市民化人均成本約7.41萬元，個人負擔成本5.89萬元，財政負擔成本1.52萬元，農業轉移人口市民化成本壓力大，需要合理分攤和有效推進。

關鍵詞：農業轉移人口；市民化；成本測算；甘肅省

新型城鎮化步伐的不斷加快，對城鎮化提出了更高的要求，城鎮化建設要實現質的轉變，其重點就是加快戶籍制度改革和推進農業轉移人口市民化，實現“人”的城鎮化。《甘肅省新型城鎮化規劃（2014～2020年）》指出，到2020年，常住人口城鎮化率達到50%以上，戶籍人口城鎮化率達到38%以上，要努力實現350萬左右農業轉移人口在城鎮落戶。農業轉移人口市民化進程緩慢的主要原因是農業轉移人口數量龐大、經濟能力較低，致使轉移經濟成本高，科學測算市民化成本、合理分攤轉移成本成為關鍵所在。

一、概念界定

從某種程度上來說，工業化、城鎮化、現代化同步進行，伴隨著農村人口的減少和城市居民的增加，在中國由于跳躍式的發展路線，導致不同步，也導致了農村人口在居住地域、從事職業和社會身份上出現分離，使市民化分隔成農村人口—農業轉移人口—市民，而農業轉移人口向市民的轉化遲遲未能完成，所以農業轉移人口市民化由此而生。

（一）農業轉移人口市民化

市民化是對國家提出的“新型城鎮化”具象化的概念，即具體到人口的層面，從微觀的角度關注農業轉移人口身份轉變與職業轉變，從民生的角度關注農業轉移人口融入城鎮的問題。我們將農業轉移人口市民化定義為：“農業人口向城市不斷遷移和集中，并最終轉變為市民的過程。”

（二）農業轉移人口市民化成本

農業轉移人口市民化成本是指農業轉移人口向城鎮遷移、定居，并在身份、地位、價值觀、社會權利、生活方式等方面向市民轉化并最終融入城市必須投入的最低資金量。從廣義來說就是城鎮每增加一個單位人口所產生的成本，但在狹義上區別為公共成本、個人成本和企業成本，由不同的主體進行分擔。

二、相關研究

目前，我國對農業轉移人口市民化成本的測算研究尚處于初步探索階段，未形成普遍認可的成本構成體系和測算方法，對農業轉移人口概念的界定模糊，使農業轉移人口數量的統計口徑不一，這都使得測算結果差異性大，缺乏公認度。已有學者對農業轉移人口市民化成本的測算主要從以下三個角度去研究。

首先，從“人口城市化”角度出發進行城市化成本測算。中國可持續發展戰略報告中支出，每進入城市1個人，需要總成本為2.5萬元/人。建設部調研組認為每新增一個城市人口需要增加的成本為小城市2萬元，中等城市3萬元，大城市6萬元，特大城市10萬元；其次，以“農民工市民化”為視角測算市民化成本。陸成林以上下限成本法測算出遼寧省農民工市民化成本在2.49萬～7.47萬元之間。姚毅基于公共服務均等化的視角，用OLS模型估計法，測算出每增加1個城鎮戶籍人口，所需的財政支出增量為5.34萬元；最后，從“農業轉移人口市民化”測算城鎮化成本。中國社科院測算出我國東、中、西地區農業轉移人口市民化的人均公共成本分別為17.6萬元、10.4萬元、10.6萬元，全國平均13.1萬元/人。張廣裕在考慮了人口因素的基礎上，測算出甘肅省農業轉移人口市民化人均成本為9.24萬元。王志章用農業轉移人口的城鄉補貼差額對市民化成本進行測算，計算出將我國農業轉移人口納入城市公共服務體系，需支付公共成本3.18萬元。

三、甘肅省農業轉移人口市民化成本測算

（一）農業轉移人口市民化成本構成與測算方法

本文參考已有學者的觀點，從社會保障成本、隨遷子女教育成本、住房保障成本、城市基礎設施建設成本、城市生活成本、住房成本六方面入手，以2014年的試點數據為計算依據，計算各指標的人均成本，再運用分類加總求和法將各個指標成本加總，測算出甘肅省農業轉移人口市民化的人均成本。

（二）甘肅省農業轉移人口市民化成本測算

1. 基礎設施建設成本

農業轉移人口進入城市后，對各類城市基礎設施的需求增加，原有的設施規模承載力有限，需要新增基礎設施，基礎設施建設成本由此產生。用公式表示為

基礎設施建設成本C1=城鎮公共基礎設施新增投資/城鎮人口（1）

2014年甘肅省城鎮公共基礎設施新增投資為681.8億元，城鎮人口為1080萬人，根據公式（1）計算可知基礎設施建設成本C1=6312.96元。

2. 隨遷子女教育成本

這里只對接受義務教育的隨遷子女教育成本進行測算，因為高中及以上教育階段并不因戶籍性質變化而新增財政支出。一般包括教育事業費、教育公用經費以及新建校舍的成本。2014年，農村義務教育學生數277.33萬人，按全國隨遷子女接受義務教育占義務教育學生比例（9.3%）計算，甘肅省接受義務教育的隨遷子女人數25.79萬人。以城鄉中小學義務教育經費的差額來衡量義務教育經費成本。甘肅省隨遷子女教育經費情況如表1所示。

假設新增的中小學生均用新建校舍解決，根據《甘肅省義務教育學校辦學基本標準（試行）》對學校校舍建筑面積的標準要求，中小學生校舍建筑面積人均6.16平方米，2014年甘肅省竣工房屋的平均造價為1342.72元/平方米，從中測算出隨遷子女增加的校舍成本為8271.16元。

隨遷子女教育總成本=隨遷子女數量*（城鄉中小學生教育經費差額+校舍成本）（2）

隨遷子女教育成本C2=隨遷子女教育總成本/農業轉移人口數量（3）

根據公式（2）、（3）計算得隨遷子女教育人均成本C2=927.07元

3. 社會保障成本

農業轉移人口在市民化的過程中，不僅要獲得身份上的認同，也需要獲得與城鎮居民同等的社會保障待遇和服務，那么政府在財政支出方面的成本會大幅增加，將這一成本定義為社會保障成本。主要包括養老保險成本、醫療保險成本、失業保險成本、工傷保險、生育保險、最低生活保障。

（1）養老保險成本

為使全體人民公平地享有基本養老保障，2014年政府正式將城鎮居民養老保險與新型農村社會養老保險合并為城鄉居民基本養老保險，建立全國統一的城鄉居民基本養老保險制度，即不再區分城居保與新農保。

本文以城鎮職工基本養老保險補助與城鄉居民養老保險補助的差額衡量農業轉移人口的養老保險成本。2014年，省財政對城鎮職工基本養老保險補助為340711萬元，人均1140.07元；對城鄉居民養老保險基金的補助為269138萬元，人均217.03元，城鄉差距為923.04元，所以增加的轉移人口養老保險成本為923.04元。

（2）醫療保障成本

目前，城鎮居民的醫療保障主要是城市職工醫療保險及城鎮居民基本醫療保險，農村則是新型農村合作醫療保險。2014年，甘肅省對新農合和居民醫療保險人均補助標準從280元提高到320元，參加新農合人數1925.92萬人，參保率達到了98.26%。農業轉移人口市民化后，轉移人口由參加“新農合”變為參加城鎮居民醫療保險，增加的醫療保險成本就是財政補貼對城鎮基本醫療保險與新農合的差額。因為對城鄉居民的醫療補助實行統一的標準，所以農業轉移人口市民化后政府財政在醫療保障支出方面并不會增加成本，即轉移人口醫療保障成本為0元。

（3）其他社會保障成本

財政對其他社會保障支出包括失業保險、工傷保險、生育保險、最低生活保障等。農業轉移人口市民化后對這些保障的需求增加，財政給予一定的補助。2014年，省財政對失業保險的補助為4235萬元，年末參加失業保險人數為162.35萬人，人均26.09元；對工傷保險的補貼為5290萬元，年末參加工傷保險人數為175.14萬人，人均30.2元；對生育保險的補助為5839萬元，年末參加生育保險人數為143.7萬人，人均40.63元；城市居民最低生活保障補助水平3576元，農村居民最低生活保障補助水平2460元，城鄉差距1116元。

將養老保險成本、醫療保障成本、其他社會保障成本加總求和

就是農業轉移人口社會保障成本。即C3=2135.96元。

4. 住房保障成本

農業轉移人口進入城鎮生活，除了吃穿之外，面臨的最迫切問題就是住，但又難以負擔高昂的住房成本，所以政府發揮了作用。《甘肅省新型城鎮化規劃（2014～2020）》指出，在保障性住房上，甘肅省將實行公租房和廉租房并軌運行，將已建成并分配入住的廉租房同意納入公共租賃住房范圍，已建成未入住的廉租房以及在建的廉租房項目建成后，優先解決原廉租房保障對象住房困難。通常對住房保障成本的計算用如下公式表示為

住房保障成本C4=保障性住房覆蓋率*人均住房面積*單位面積造價（4）

“十二五”末，甘肅省保障性住房覆蓋率為25.5%以上，根據《甘肅省廉租住房保障實施辦法》規定，新建廉租住房的單套面積控制在50平米以內，按三口之家計算，人均住宅面積為17平米左右，2014年甘肅省竣工房屋的平均造價為1342.72元/平方米，據公式（4）測算得C4=5820.69元/人。

5. 城市生活成本

農業轉移人口在轉型為城鎮居民后，在城市生活用于水電氣、交通、通訊、娛樂等方面的日常消費支出，同時扣除農業轉移人口市民化前的人均消費支出，作為其新增的城市生活成本。在這里用城鎮居民消費支出與農村居民消費支出的差額來衡量農業轉移人口的城市生活成本，由于居住成本單獨核算，所以扣除城鎮居民的居住支出。用公式表示為

城市生活成本C5=城鎮居民扣除居住支出的消費支出-農村居民扣除居住支出的消費支出 （5）

2014年甘肅省城鎮居民人均消費支出為15507元，城鎮居民人均居住支出為1780.5元，農村居民人均消費支出為5272元，農村居民居住成本882.9元，根據公式（5）計算可得人均城市生活成本C5=7571.6元。

6. 住房成本

盡管部分農業轉移人口可以被納入政府的保障性住房體系，但77.5%農業轉移人口要自行購買城市普通商品住房或租房，我們把其住房成本定義為城市人均住房成本，也就是農業轉移人口市民化后達到城鎮居民居住水平的最低成本，這種成本更接近城市廉租房、經濟適用房的平均建成成本，而非商品房的平均銷售成本。

住房成本C6=城市人均住房面積*城市單位住房面積造價*77.5%（6）

截至2015年年底，甘肅省城鎮人均住房面積達到31平方米，單位住房面積造價為2138.67元/平方米，則人均住房成本C6=51381.55元。

四、測算結果分析

由表2可知，甘肅省農業轉移人口市民化人均總成本約73465.04元/人，財政負擔成本為14511.89元，占總成本20%，個人負擔成本為58953.15元，占總成本的80%。

公共成本占總成本近20%，支出主要在城市基礎設施建設和住房保障兩方面，共占到公共成本的79%，根據《甘肅省新型城鎮化規劃（2014～2020）》，到2020年要努力實現350萬左右農業轉移人口在城鎮落戶，按人均1.52萬元計算，若要實現這350萬農業轉移人口的市民化，需公共成本約532億元，占甘肅省2014年公共財政收入的近3/4，這對甘肅省的財政是一項巨大的考驗。

個人成本占總成本達80%，如果按照2014年甘肅省城鎮居民人均可支配收入20804元來衡量農業轉移人口在城鎮工作的收入，這一收入只夠支付個人成本的一半。其中住房成本達5.13萬左右，已占到個人負擔成本的87%，主要原因是政府提供的保障性住房的覆蓋人群只有25.5%，其余的75.5%農業轉移人口需要自己通過購房或租房的方式解決居住問題，個人負擔的住房成本必然很多，如果再加上農業轉移人口及家屬的日常生活成本，還有教育成本等支出，農業轉移人口自身面臨的壓力很大。

五、結論

從城市基礎設施、隨遷子女教育、社會保障、住房性保障、城市生活、住房成本六個方面對甘肅省農業轉移人口市民化的成本進行測算，甘肅省農業轉移人口市民化人均總成本約7.41萬元/人，其中財政負擔成本占總成本20%，個人負擔成本占80%。

甘肅農業轉移人口市民化的成本較高，無論是對政府財政，還是對轉移人口自身都面臨著巨大的壓力，是一項艱巨的任務。可以按照分步推進的原則，同時建立健全由政府、企業、個人共同參與的農業轉移人口市民化成本分擔機制，政府完善保障性住房體系，提高保障性住房覆蓋率，把農業轉移人口完全納入城鎮住房保障體系，促進區域的城鎮化進程。

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*基金項目：基于產業博弈理論的絲綢之路經濟帶“甘肅段”發展研究（2014GXS4D156）。

（作者單位：段靖，甘肅農業大學經濟管理學院；馬燕玲，甘肅省科學技術情報研究所。馬燕玲為通訊作者）