遼寧省土地整治管理機構發展現狀及其政策建議

遼寧省土地整理中心 馬紅敏

遼寧省國土資源廳宣傳中心 高翔

遼寧省土地整理中心 李虹曄

遼寧省土地整治管理機構發展現狀及其政策建議

遼寧省土地整理中心 馬紅敏

遼寧省國土資源廳宣傳中心 高翔

遼寧省土地整理中心 李虹曄

自2001年開始組建省級土地整治管理機構，到目前已基本實現省、市、縣三級覆蓋，土地整治管理機構做為遼寧省土地整治行業的實施主體，是各級國土資源管理部門落實耕地保護制度、開展土地整治工作的重要力量，為全省土地整治行業發展做出了重要貢獻。全省土地整治管理機構發展狀況如何，面對事業單位改革存在哪些問題，帶著這些問題，對遼寧省土地整治管理機構進行了調查研究。

基本情況

據統計，截至2016年底，遼寧省省、市、縣3個層級共有土地整治管理機構65個，全部為事業單位，其中按照單位規格分類縣處級機構10個、科級機構12個、副科級機構16個、股級機構25個、未定級的2個。從經費來源看，財政全額撥款27個、自收自支38個。人員編制共646人，實際在編人數602人，其中行政管理人員269人，專業技術人員276人（中級以上職稱171人，中級以下職稱105人），另有其他工作人員83人。從職能設置來看，省、市、縣土地整治管理機構主要從事國土資源管理行政機關延伸下來的土地整治、耕地保護方面基礎性、事物性、技術性工作。

遼寧省土地整治管理機構發展特點及作用

遼寧省土地整治管理機構發展呈現出隊伍不斷壯大，承擔職責任務加重，職能定位明確，機構建設管理日益規范化，在國土資源管理系統中發揮重要作用等特點。

隨著土地管理體制改革不斷深入，土地整治內涵不斷拓展，土地整治管理承擔的工作重要性、難度和強度不斷加大，在推動遼寧省土地整治工作、保護耕地等方面發揮了積極的作用。一是成為土地整治、耕地保護工作的主力軍。從2001年遼寧開始實施土地開發整理工作、并設立省級土地整治管理機構以來，16年的發展歷程，土地整治內涵不斷豐富，從土地開發整理到現在全面推進土地綜合整治，目標更加多元化，也承載了更多、更高的社會功能。作為國土資源管理部門下屬事業單位，承擔著土地整治相關工作中基礎性、事務性、技術性工作任務，成為全省土地整治工作的主力軍。同時，土地整治管理機構擔負著保護耕地的重要職責，從事征地事務性工作、劃定基本農田、占補平衡及補充耕地數量和質量評定等相關工作，為保障經濟發展用地服務，也是落實最嚴格耕地保護政策的踐行者。二是研究制定土地整治行業管理制度，為土地整治行業標準化規范化管理奠定基礎。隨著土地管理體制深化改革的不斷深入，面臨的新形勢發展需要，新任務的挑戰，土地整治管理機構擔負起土地整治政策和相關課題研究，尤其是土地整治行業相關標準的研究和制定，為全省土地整治行業標準化體系的建設的前驅者，為土地整治規范化管理奠定了基礎。

存在問題

2007年，按照國土資源部“把權利和責任放下去，把服務和監管抓起來”的改革思路，遼寧省也將土地整治項目審批權下放到市縣，市、縣土地整治管理機構承擔土地整治項目審批和實施，也擔負著耕地保護任務，省級土地整治管理機構向政策制定、監督管理轉型。土地整治管理機構任務和責任日益加重，人員配備、業務技術能力提升、管理制度制定沒有及時跟進，造成全省土地整治管理機構發展出現一些不協調不適應的問題。

1.土地整治行業管理制度建設相對滯后。土地整治項目審批權下放后，市、縣土地整治管理機構在職責轉變的同時，面臨任務重、人員少、經驗不足等困難，特別是土地整治項目發展規劃布局、項目實施管理制度、項目信息化建設等方面，未能適時出臺指導意見和行業監管制度，來規范土地整治行業發展。

2.部分管理制度不利于土地整治管理機構長遠發展。遼寧省土地整治管理機構均是事業單位，擁有獨立法人，但是實行財務獨立核算的管理機構僅占少數，大部分省、市、縣的土地整治管理機構均與行政機關實行統一會計核算制度，雖然起到統一財務制度，有效監管和規范土地整治管理機構財務管理的作用，卻形成土地整治管理機構獨立法人財務不獨立的畸形制度。同時，全省土地整治管理機構未實行績效工資，管理死板，缺少工作活力和積極性。在事業單位改革中，這些管理制度將影響全省土地整治管理機構的轉型，制約土地整治管理機構的長遠發展。

3.土地整治管理機構人員不足，缺少技術骨干，人員流動性較大。遼寧省土地整治工作任務繁重，市、縣級土地整治管理機構人員不足，編制被占，留不住人才等現象普遍存在；各市、縣級土地整治管理機構業務能力參差不齊，業務能力強的技術骨干不多；人才流動性也較大，尤其是縣級土地整治管理機構借調、勞務派遣、臨時工作人員較多，不利于工作連續性和銜接，不利于土地整治管理機構長遠發展。

政策建議

隨著遼寧省農村土地綜合整治三個平臺工作的推進及“十三五”土地整治規劃的實施。土地整治管理機構面臨雙重壓力，一方面工作任務重，要克服困難完成任務，繼續為推動全省土地整治行業發展服務；另一方面，隨著全省事業單位改革的來臨，土地整治管理機構面臨嚴峻的改革形勢，要適應改革的需要，要繼續發展壯大，制約因素較多，困難重重。

1.加強行業制度建設，規范有序管理。借鑒水利、農業、交通等行業成熟經驗，加強土地整治行業標準體系的建設，是推動土地政治管理機構發展的必經之路。土地整治行業現已制定多項技術標準，但還沒有形成體系，尤其是結合全省實際情況，適合土地整治行業發展的標準體系還有待研究和建立，建立土地整治行業標準體系，促進工作的規范化和標準化，有利于行業長遠發展，也有利于土地整治管理機構在改革中占據有利條件。

2.加強業務培訓，培養行業技術人才。土地整治內涵的拓展，對土地整治行業技術要求也不斷更新升級，省級國土資源管理部門應加強對土地整治管理機構的業務培訓，且針對不同需求開展高級和基礎等不同層次的技術業務培訓，提升行業人員業務素質和能力，為土地整治行業發展，培養行業技術人才。尤其應注重土地整治工程技術人員的培養，在新修訂的《國家職業分類大典》，將土地整治工程技術人員正式列入國家職業，并標注為“綠色職業”，實現了土地類職業零的突破，在“三深一土”科學規劃中也充分體現了對土地工程技術人才的需求。

3.拓展、深化業務內容，向社會技術服務轉變。遼寧省土地整治管理機構基本不從事經營性業務，沒有涉足企業經營的經驗，收入主要來源于同級財政補助。遼寧省事業單位將面臨被推向社會，自主經營、自謀出路的改革形勢，建議多學習和借鑒江浙兩省事業單位管理模式，實行績效工資管理十分必要。這樣，土地整治管理機構業務上可以繼續發揮行業優勢為行政機關提供技術服務保障，同時，深化業務內容、積極向社會提供技術服務，創收增收，減輕財政負擔。鑒于此轉變觀念，提前謀劃，積累經驗，以適應未來事業單位改革的轉變，是全省土地整治管理機構近期面臨的重大發展課題。