PPP協議訴訟解決機制研究

楊青蕾

渤海大學經法學院，遼寧 錦州 121000

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PPP協議訴訟解決機制研究

楊青蕾

渤海大學經法學院，遼寧 錦州 121000

在司法實踐中，PPP協議糾紛數量急劇上升，使得PPP項目推進出現瓶頸。研究PPP協議訴訟解決機制，協議雙方當事人可以得到便利高效的司法救濟，司法機關也可以明確適用法律，在實施中彰顯法的作用。文章從PPP概念入手，在行政訴訟法修改的角度下，研究當前法律框架下協議糾紛應采取的訴訟解決方式。

特許經營協議；行政訴訟；司法解釋；訴訟解決

PPP模式，全稱Public-Private Partnership，也稱PPP融資。2014年10月國務院發布了《關于加強地方政府性債務管理的意見》(即43號文)，明確提出了剝離平臺公司的政府融資職能，提出“推廣使用政府與社會資本合作模式，鼓勵社會資本通過特許經營等方式，參與城市基礎設施等有一定收益的公益性事業投資和運營”。PPP模式使社會主體投資風險減小，政府財政負擔相對減輕，對我國經濟發展產生了巨大的促進作用。想要進一步緩解政府財政負擔，吸引更多社會資本，須為項目可能出現的爭議提供合理、公平地解決途徑。2015年4月27日最高法在“關于執行《中華人民共和國行政訴訟法》若干問題的解釋”(以下簡稱《解釋》)中進一步明確行政合同訴訟的受案范圍，從爭議解決的角度為PPP奠定法律基礎。

一、行政訴訟的受案范圍

《解釋》將PPP特許經營協議明確地納入了行政訴訟的受案范圍。但筆者認為，這并不是一個強制性規定，并非對此類糾紛必須提起行政訴訟。由于PPP項目近幾年呈井噴狀態，當社會資本一方向法院提起行政訴訟時，法官接收及審理于法無據，該解釋的目的在于發生爭議社會資本一方提起行政訴訟時，法院依法可以受理。

二、區分爭議

《解釋》規定了行政機關不依法、約履行，訴訟時效和費用依民事訴訟，單方變更、解除協議，依行政訴訟。

行政機關單方變更、解除協更多的是行政機關利用的自己的地位和權力，行政色彩更強。但是在合同履行中，政府和社會資本主要是平等的合作關系，權利義務要由雙方共同簽訂的具備法律效力的合同文本來規定，因此行政機關不當履行行為引起爭議的訴訟時效和訴訟費用按照民事法律規范的規定。

三、民事法律的適用

《解釋》確定了在特定情況下人民法院在行政訴訟中在適用行政法律規范的同時，可以適用不違反行政法和行政訴訟法強制性規定的民事法律規范。

特許經營協議依合意達成，需受《合同法》等民事法律規范的調整，單純適用公法進行審理審判，幾乎不可能合理裁判。因此，《解釋》將民事法律適用合法化。但由于是行政訴訟，程序上仍適用行政訴訟法及相關規定。

四、筆者觀點

在現有行政訴訟框架下，社會資本一方很難維護其合法權益。行政關系中，政府處于強勢地位，法院較易被其左右。另外行政審理程序不同于民事案件的審理，行政訴訟審理的是行政行為是否合法合理，極有可能直接審查政府方的行政行為是否有依據，若法院認定有合法依據，則社會資本方的索賠請求極有可能得不到支持。且行政訴訟只能行政機關做被告，若社會資本方在PPP特許經營協議履行中違約，政府方如何進行權利救濟也是必須要考慮的問題。因此，在此類特許經營協議中，行政機關利用公共利益或者不平等的權利地位單方變更、解除協議更具有行政色彩，應適用行政訴訟法，社會資本方面應提起行政訴訟。其他在平等地位下雙方履行合同產生的糾紛應歸入民事爭議，適用民事訴訟法，當然《解釋》規定了此類爭議也可以提起行政訴訟。政府方只能提起民事訴訟，因為我國的行政訴訟只能“民‘告’官”，政府作為原告，主體不適格。

問題1:不當履行問題2:利用權力地位單方變更、解除合同行政機關程序法民事訴訟/行政訴訟行政訴訟實體法民事法律/行政法、行政訴訟法、民事法律行政法、行政訴訟法、民事法律社會資本程序法、實體法民事法律

糾紛的訴訟解決途徑厘清了，但是哪些是行政機關不當履行，哪些是利用權力地位單方變更、解除合同，這也是在司法實務中的難點。筆者認為，還需看行政機關在是否利用了它的權力、地位。

五、結語

特許經營協議是PPP模式中最為常見的一種形式，但由于我國PPP模式起步晚，近年才發展迅速，仍存在很多的問題。在當前法律框架下，如何體現PPP項目合作初衷，保護雙方合法權益，實現互利共贏，是我們考慮問題的出發點與切入點。

[1]湛中樂.論<中華人民共和國行政訴訟法>的修改[J].蘇州大學學報，2012(01).

[2]楊建順.<行政訴訟>的修改與行政公益訴訟[J].法律適用，2012(11).

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A

2095-4379-(2017)16-0264-01

楊青蕾(1993-)，女，漢族，河南許昌人，渤海大學經法學院，法律碩士。