“撤縣設市”引發(fā)的縣轄市話題

浙江省體改研究會副會長、

浙江省信息化與經(jīng)濟社會發(fā)展研究中心首席專家、研究員

“撤縣設市”引發(fā)的縣轄市話題

浙江省體改研究會副會長、

浙江省信息化與經(jīng)濟社會發(fā)展研究中心首席專家、研究員

浙江事實上幾乎已普遍實施省直接對縣的管理。這種扁平化政府治理結(jié)構的做法，有數(shù)利而幾乎沒有弊端

中國當下的市的體制，正越來越顯露其種種的不適應。我們看看世界發(fā)達國家，很少有像中國這樣的廣域市的體制。這種體制在江浙一帶的弊病尤其顯著。其特點是市下面有一大片農(nóng)村，以及一批與主城區(qū)空間分離而又與主城區(qū)爭寵的大鎮(zhèn)，有些鎮(zhèn)的建成區(qū)人口甚至達到一二十萬之多，完全具有中小城市規(guī)模。

這些大鎮(zhèn)，完全像是一個長大了的孩子，還穿著嬰兒時的鞋服，行動嚴重受阻。那些縣的主城區(qū)，因為有大鎮(zhèn)與其爭寵，也導致資源分散、地位降低，難以較好帶領整個區(qū)域發(fā)展。而那些縣級市的領導，屁股總是坐在主城區(qū)這一邊，有意無意貶抑一些大鎮(zhèn)發(fā)展。多年前，參加過一個強縣的規(guī)劃會，在空間布局中，明顯把一個比縣城強的鎮(zhèn)，放在從屬地位，而這顯然不符合實際。

玉環(huán)的縣改市，如果從龍泉縣改市的1990年算起，已“耽誤”了27年。然而，再過27年，這樣的體制或許又將被改回來。與其來回折騰，還不如堅持到底。因為也許再一二十年，將實行一種縣轄市體制。這不僅因為現(xiàn)行體制有較多弊病，還因為現(xiàn)有的縣包括已改成市的縣，具有悠久歷史，是地域文化的傳承。每一個縣名就是一部活的歷史，實在不宜輕易改動。

有人會說，我沒改名呀，無非是把“縣”字改成“市”字。但這一改，不僅弱化了歷史文化內(nèi)涵，也導致了漢字當中的市的內(nèi)涵的變化。而那些從縣改過來的市下轄的鎮(zhèn)，終究將改成市。因為歷經(jīng)近40年發(fā)展，正如上文所述，這些鎮(zhèn)已具有市的規(guī)模和經(jīng)濟社會實力，如不改為市，將嚴重影響發(fā)展。然而，這些鎮(zhèn)當中的絕大多數(shù)，并不宜于從原本的縣或市分離出來，諸如諸暨的店口鎮(zhèn)、樂清的柳市鎮(zhèn)、瑞安的塘下鎮(zhèn)、吳興的織里鎮(zhèn)等。因此，較好辦法是改為縣轄市，并這些縣級市的城關鎮(zhèn)亦同步改為市。

按這種思路，現(xiàn)相當一部分從縣改過來的市，又得改成縣，如此才能適應新的形勢，才能讓那些大鎮(zhèn)更具活力。因為畢竟“市”轄“市”，不僅不符合治理結(jié)構優(yōu)化要求，不符合中國文化，實際當中更是有種種掣肘，定將弊端叢生。

美國是這種體制，日本是這種體制，祖國的寶島臺灣也是這種體制。日本的縣，不但直接管轄市，而且直接管轄町（相當于中國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、村。當然，并非一定得照搬別人，但如別人的體制真的較為合理，為什么就不能借鑒呢？何況我們歷史上原本就是狹域市體制。

與縣轄市體制相配套的一個改革，就是那些地級市就自己管自己算了，不要再去管轄下面的縣。當然，這不包括杭州和寧波，甚至可以考慮把德清、安吉劃給杭州，把三門、上虞劃給寧波，甚至還可考慮寧波和舟山合起來，這兩地原本就是同一行政區(qū)劃。這些思路多年前就提過，即實行一種更徹底的省直接管市體制，同時賦予杭州、寧波相當于省一級的行政管理權限。這對空間面積不大的浙江省，顯然是有利于發(fā)展的。

這種扁平化政府治理結(jié)構的做法，有數(shù)利而幾乎沒有弊端。因為隨著市場化不斷深入、上一級政府需要直接管理審批事項不斷減少，以及交通通信技術日新月異，不僅不會增加管理難度，且將大大降低管理成本，提高管理效率，更是大有利于優(yōu)化政府形象，提升現(xiàn)代治理能力和水平。

浙江事實上幾乎已普遍實施省直接對縣的管理。多數(shù)廳局開會發(fā)文，往往都是一竿子插到底，幾乎少有逐級的做法。至于財政和縣級正職管理，省直接對縣已堅持幾十年了，早已被2010年的中共十七屆五中全會所肯定。

至于空間面積較大的其他省區(qū)，或仍回復到以前的地區(qū)行署管轄下屬行政區(qū)域的做法為宜，免得產(chǎn)生管理跨度增大難度。

從最近揭發(fā)出來的某部巨貪中，或許已可找到為什么涉及中國發(fā)展的一些重大問題長期缺乏進展的原因。原來一些部門的主管，在重大體制改革面前過一天算一天，以至于玉環(huán)的撤縣設市，遲了27年才到來。然而，這卻是一份苦澀，一種過不了多長時間或許又不得不改回去的做法。