淺析非營利組織在社區公共文化服務中的職能

夏傳榮

【摘要】當今社會，由于制定公共文化服務政策的政府與公民之間缺乏有效的溝通，社區公共文化服務存在著社區居民的文化需求與實際提供的文化服務之間的脫節。基于多元治理的發展，本文通過對非營利組織在社區公共文化服務中發揮的作用與功能的理論總結，發現政策倡導型的非營利組織可以很大程度上加大政府與公民在社區公共文化服務方面的溝通，緩解公共文化服務供需不符的現狀，繼而引入政策企業家理論框架，探討作為政策企業家的非營利組織在社區公共文化服務中的職能定位。

【關鍵詞】非營利組織；政策企業家；社區公共文化服務

一、引言

隨著20世紀70年代末期改革開放以來，“單位制”在我國開始逐漸走向解體，“城市化”進入加速發展階段，原來由“單位”承接的部分政治、文化和經濟職能現正向社區轉移，原有單位制下的公共“管理”也逐漸向社區公共服務轉變。隨著中國特色社會主義市場經濟的發展，政府逐漸從管理者轉變為服務者，企業和社會組織越來越多地承擔了公共服務職能。

但是由于我國社區公共服務發展得比較晚，現在發展的并不是很成熟，尤其體現在社區公共文化服務領域。我國社區公共文化服務中存在著一定的供需失衡問題，主要表現為公共文化需求表達機制缺乏，公共文化服務與民眾的文化需求脫節；公共文化服務剛性需求供給形式老套，活動稀少單一，難以滿足群眾基本需求；公共文化服務經費供給不足，公共財政優先保障能力薄弱；公共文化服務人才短缺等問題。與剛性需求相對應的，更加生活化和異質化的公共文化彈性需求更是難以得到滿足。

相對于主要由政府提供的社區公共文化服務與公民文化需求脫節，非營利組織更加貼近民眾訴求、善于充分調動社會資源，能夠在社區公共文化服務中發揮更好的作用。政策企業家理論指出，政策企業家具有連接政府政策與公民訴求的作用。政策企業家具有專業實力，調動資源的能力，貼近民眾，獲得和反映民眾訴求，參與政治活動。他們形成的合力，以集體而非個人的身份，在影響政策傳達和政策制定過程中發揮著重要作用。這些在一定程度上契合了社會組織的部分功能。王名依據功能將非營利組織分為動員資源、公益服務、社會協調和政策倡導四種類型。政策倡導型非營利組織的功能與政策企業家有相當的類似性。本文將以該類組織為研究對象，結合政策企業家理論來探討非營利組織在社區公共文化服務中的職能。

二、政策企業家理論的引入

政策企業家理論來源于西方政策變遷理論的發展，20世紀70年代，隨著社會的不確定性的增加，公共政策的運作環境發生變化，政策問題變得愈加復雜，政策變遷成為當代政策科學的核心概念。同時，政策企業家作為一種政策變遷理論開始受到重視，成為西方政策過程和政策創新研究的熱點話題。

政策企業家的職能可以從以下四個視角展開（1）議程設置視角。以約翰？金登為代表的議程設置理論認為政策企業家必須時刻關注引起注意的公共問題、政治事件、政策變動等，抓住機會迅速行動，使自己在政策議程過程中發揮作用。（2）政策創新視角。該視角認為政策企業家是政策理念的倡議者，是促使政策創新進入政府議程和推進政策創新擴散的政治主體。政策企業家主要通過界定問題、構建政策網絡、塑造政策辯論的語境和建立聯盟等行動來實現政策創新的目的。（3）政策變化視角。該視角把政策企業家的概念整合到政策變化分析之中，認為在解釋政策制定和政策變化中，政策企業家的任務是創建政策議題，努力致使政策變化。（4）政策評估視角。該視角認為，政策企業家在政策制定的各個環節均可以發揮政策評估的職能——政策制定前的可行性評估；政策制定的科學性、民主性評估和監督；以及對政策執行之后的效果評估。

在城市社區公共文化服務供需方面，當前城市社區公共文化服務發展較緩主要表現在居民需求與服務提供之間的矛盾，而這一矛盾又主要方面又體現在居民需求與服務決策之間的脫節造成的。民眾需求不能通過有效的途徑傳遞給服務決策方，決策部門只能憑借自己掌握的有限信息和偏好進行決策，從而導致公共文化服務的供給與居民真實需求之間的偏差。非營利組織在社區公共文化服務建設中就需要不斷加強居民的文化需求與公共文化服務的決策、提供和反饋評估環節運行的緊密性。

以志愿精神為背景的利他主義和互助主義為內在驅動力的非營利組織，在使命推動和實現自身價值的目的下作為政策企業家參與公共文化服務決策。非營利組織作為政策企業家在社區公共文化服務提供中充當上傳下達的中介作用，向上幫助社區居民表達公共文化服務需求并提出政策建議，向下幫助政府傳達政策，提供文化方面的政策咨詢，此外還將居民的需求意見反饋給決策部門，以及對公共文化決策活動進行外部監督、影響并進行政策建議與創新使決策部門更有效地滿足居民需求。使作為政策企業家的非營利組織在整個過程中更高效地進行政治、社會、文化和經濟職能建設，有助于公共服務決策形成自下而上和自上而下的良性互動。

三、非營利組織發揮的類似于政策企業家的職能

根據圖1所描述的分析框架，作為政策企業家的非營利組織在社區公共文化服務中可發揮如下職能。

（一）自下而上：提出并收集需求意見，推動議程設置

在社區公共文化服務提供中，正是因為社區居民文化需求的差異化和多樣化，才推動文化服務提供的多樣性和可選擇性發展。作為政策企業家的非營利組織，一是積極參與對社區居民的文化需求意見的收集。因為決策部門在決策之前要對政策目標群體的實際需求有認識和了解，而目前公共文化服務政策的出臺更多的是從政府自上而下的配置下來，對實際需求調研不足。二是可以根據自己的認知提出新思考方式，對政策問題進行分析，并通過各種方式來擴大自身需求的影響力。在此基礎上動用自身的資源積極介入與自己和公眾密切相關的公共文化服務政策議題，形成新的公共文化服務政策理念、建構新政策方案及意見，進行需求意見綜合，傳達給決策部門，推動議程設置以及文化政策創新。

（二）自上而下：政策傳達與提供政策咨詢

非營利組織在向上表達并綜合居民需求意見以及進行政策創新的同時還是政府社會政策的宣傳者和影響者，在政府與社區居民之間起到了橋梁和紐帶作用。

1.進行政治信息的傳輸

作為政策企業家的非營利組織將公共文化服務決策部門制定的相關文化服務政策以及重要決策傳達給社區居民，并負責將居民對這些政策及需求的落實情況向上進行信息反饋，起到“上情下達”端點和“下情上達”起點的作用。

2.進行政治動員和政治社會化

將黨和政府部門制定的文化政策向下進行宣傳和傳達，爭取社區居民對決策的理解和支持，有利于文化政策在基層中的實施和推廣。

（三）反饋與評估

在我國的改革和社會發展進入到一個新的階段以后，對改革過程中的政策進行反思成為一種必要。當前對政策所帶來的整體社會效益的評估該由什么主體來進行是一個難題，作為政策企業家的非營利組織可以作為政策評估的主體發揮作用，關注政策在施行后所帶來的綜合社會效益的評估。

在公共文化服務決策的執行過程中以及政策終結以后，有必要對決策的執行情況和效果進行評估，以確認滿足居民的公共文化服務需求的目標是否達到。在政策執行的過程中國內更多的是直接提供公共產品的供給和補貼，但對于社區公共文化服務的執行可能需要不同于其他政策的方式，作為政策企業家的非營利組織可以在政策執行的過程中充當了解者的角色，了解政策目標群體對于新政策的滿足需求的狀況。除了決策執行部門和監督部門，作為政策企業家的非營利組織通常也會對公共文化服務政策的執行情況和效果進行評價，他們往往會基于其特定的利益、知識背景、價值觀等視角評價公共文化服務政策，可以作為正式政策評估的一種補充。在此基礎上將自身和居民的意見反饋給相關決策部門。

（四）外部監督與影響

在外部監督方面，作為政策企業家的非營利組織有能力進行監督。公共文化服務決策和政策的執行過程應當受到包括黨、人大、行政機構、非營利組織和公眾的監督。作為政策企業家的非營利組織有較強的掌握資源和運用資源的能力，能夠通過組織運用集體力量來改變現有公共資源分配方式并愿意投入時間和精力到政策過程當中，有監督公共文化服務決策和執行過程的能力。同時，外部制度環境的建設和完善也作為政策企業家的非營利組織提供了保障。隨著現今公民意識的提高，開放的大環境、逐步完善的非營利組織制度建設保證作為政策企業家的非營利組織能夠監督決策和執行過程。此外，部分非營利組織掛靠在行政機關，他們可利用特殊地位對行政機關進行監督。他們將社區居民的需求意見傳遞給相關部門，并提出針對性的改進工作的建議，督促公共文化服務的決策和執行部門，依法認真履行職權，提高工作效率。

作為政策企業家的非營利組織也對公共文化服務決策部門起到了很大的影響。一是，積極地推動某些社會議題，進行政策建議，吸引公眾的注意力，促使他們進行思考，并通過各種方式能形成讓公共文化服務決策部門解決該問題的壓力；二是，進行政策創新，不斷聚集組織力量、構建政策網絡形成新的政策方案對公共文化服務決策部門形成推動革新的壓力。三是作為政策企業家非營利組織能與制度和政策進行有效互動，在原有政策基礎上推動政策變化。

參考文獻：

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