關(guān)于城際鐵路建設(shè)項(xiàng)目投融資模式優(yōu)化的思考

陳堅(jiān)

摘要：當(dāng)今社會(huì)城際之間的交往越來(lái)越密切，人口的流通量與日俱增，為了滿足這些需求，城際鐵路的建設(shè)顯得尤為重要。但是就當(dāng)前普遍應(yīng)用的投融資模式來(lái)看，城際鐵路建設(shè)項(xiàng)目有點(diǎn)后勁不足。因而本文對(duì)城際鐵路建設(shè)項(xiàng)目投融資模式的優(yōu)化做了相關(guān)的思考，從概述到理論基礎(chǔ)、再到現(xiàn)有模式的分析，謹(jǐn)提出一些建議供同仁參考。

關(guān)鍵詞：鐵路建設(shè)；投融資模式；優(yōu)化；思考

一、城際鐵路建設(shè)項(xiàng)目的概述

城際鐵路屬于高速鐵路的一種，是指專門服務(wù)于相鄰城市或城市群之間的高密度客運(yùn)專線鐵路，它速度快且乘坐便捷，一般分為兩種模式：一是發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)部的客運(yùn)專線模式，二是橫跨兩個(gè)或多個(gè)經(jīng)濟(jì)區(qū)的客運(yùn)專線模式。一般情況下，城際鐵路建設(shè)項(xiàng)目的投資都在幾十億到幾百億左右，主要用于路基建設(shè)、橋涵建設(shè)、軌道建設(shè)、征地拆遷成本以及后期的機(jī)車車輛采購(gòu)等方面，耗資巨大。而在這巨大的資金投入之中，投資規(guī)模占比最高的是橋涵建設(shè)投資。這是因?yàn)樵诂F(xiàn)代鐵路建設(shè)中，對(duì)耕地的管控和軌道的精確度通過(guò)能力要求而增強(qiáng)，尤其是跨越可航行的三級(jí)以上（包括三級(jí)）的大河流、或需要適應(yīng)特殊地形特點(diǎn)（如高原、山地等）的特殊橋梁，橋涵建設(shè)的投資最高可達(dá)到總投資金額的40%。其次就是路基建設(shè)的投資，路基鋪設(shè)也因沿線地理環(huán)境因異，土地征用及搬遷安置費(fèi)的支出在偏遠(yuǎn)地區(qū)和在人口聚集區(qū)的規(guī)模出入巨大。此外，天氣條件、沿線地形、軌道類型、路線設(shè)計(jì)速度等，都影響這城際鐵路建設(shè)項(xiàng)目的投資成本。

二、城際鐵路建設(shè)項(xiàng)目投融資模式的理論基礎(chǔ)

（一）公共產(chǎn)品理論

公共產(chǎn)品是向全體社會(huì)成員共同提供的、在消費(fèi)上不具有競(jìng)爭(zhēng)性、收益上不具有排他性的物品。它與私人產(chǎn)品和準(zhǔn)公共物品（混合物品）是完全區(qū)別開來(lái)的，首先是因?yàn)槠湫в玫牟豢煞指钚裕垂伯a(chǎn)品的提供對(duì)象是全體社會(huì)成員而非單獨(dú)的某一個(gè)人或某一群體，全體社會(huì)成員享有同樣的權(quán)利，具有共同受益或聯(lián)合消費(fèi)的特點(diǎn)；其次是其消費(fèi)的非競(jìng)爭(zhēng)性，即某一個(gè)人在消費(fèi)和享用公共產(chǎn)品的服務(wù)時(shí)并不妨礙和影響其他人對(duì)該產(chǎn)品的使用，所有消費(fèi)者之間是平等共存的；三是公共產(chǎn)品消費(fèi)的非排他性，公共產(chǎn)品一旦被提供便擁有眾多的消費(fèi)者，且要想將其中的任何一個(gè)消費(fèi)者排除在外都非法的。

（二）公共產(chǎn)品資源配置理論

公共產(chǎn)品資源配置理論主要包括政府配置論、市場(chǎng)配置和多中心公共經(jīng)濟(jì)論。政府配置論認(rèn)為：由于公共物品的本質(zhì)特性，市場(chǎng)機(jī)制難以配置，投資者很可能血本無(wú)歸，所以需要通過(guò)政府來(lái)進(jìn)行配置，以彌補(bǔ)市場(chǎng)機(jī)制的缺陷；與之相反，市場(chǎng)配置論則認(rèn)為：政府配置具有低效率的局限性，任何力量都不能代替市場(chǎng)的作用，一切資源的有效配置（當(dāng)然也包括公共產(chǎn)品）只能通過(guò)市場(chǎng)來(lái)執(zhí)行；在政府配置論和市場(chǎng)配置論相互對(duì)立的空隙之間，奧斯特羅姆提出了第三種制度安排，即多中心公共經(jīng)濟(jì)論，將政府配置論和市場(chǎng)配置相融合、各取所長(zhǎng)。

（三）融資結(jié)構(gòu)理論

融資結(jié)構(gòu)理論也被稱為資本結(jié)構(gòu)理論，是指企業(yè)可通過(guò)不同的渠道來(lái)獲取資金，并根據(jù)企業(yè)的實(shí)際情況制定形成各項(xiàng)資金的比重。融資結(jié)構(gòu)理論認(rèn)為：企業(yè)存在著最優(yōu)的負(fù)債規(guī)模，即企業(yè)的最優(yōu)融資結(jié)構(gòu)取決于負(fù)債的邊際減稅收益與邊際的破產(chǎn)成本的權(quán)衡。但是，從上世紀(jì)70年代開始，人們就注意到了信息的不對(duì)稱、代理成本和契約的不完備性等情況對(duì)企業(yè)融資行為和融資結(jié)構(gòu)理論的影響，進(jìn)而又在此基礎(chǔ)之上加以改進(jìn)和調(diào)整，提出了代理成本理論、財(cái)務(wù)契約理論、優(yōu)序融資理論等新理論。

這些理論是從企業(yè)內(nèi)部入手，通過(guò)激勵(lì)、信號(hào)和動(dòng)機(jī)等角度探討企業(yè)融資結(jié)構(gòu)的問題，打破了傳統(tǒng)的融資結(jié)構(gòu)理論注重外部因素的融資結(jié)構(gòu)影響，開創(chuàng)了企業(yè)融資新紀(jì)元。

三、當(dāng)前較為普遍的城際鐵路建設(shè)項(xiàng)目投融資模式

（一）部省聯(lián)合注資

即由國(guó)家鐵路局和地方政府合作的方式來(lái)進(jìn)行投資，納入國(guó)家規(guī)劃的重點(diǎn)城際鐵路建設(shè)項(xiàng)目大多都輸采取此類融資方式。國(guó)家鐵路局以項(xiàng)目所在地的鐵路局擔(dān)任出資代表，地方政府一般由地方城投公司擔(dān)任出資代表，一方以中央財(cái)政預(yù)算內(nèi)的資金和鐵路建設(shè)基金入股，一方以土地征用及拆遷補(bǔ)償作價(jià)入股，負(fù)責(zé)解決各項(xiàng)土地指標(biāo)以及征地拆遷、施工環(huán)境，雙方共同注入建設(shè)資金。

（二）地方政府全額投入

顧名思義，就是整個(gè)鐵路建設(shè)項(xiàng)目的資金完全由地方政府負(fù)責(zé)，一般來(lái)說(shuō)可通過(guò)地方財(cái)政撥款、地方財(cái)政補(bǔ)助及稅收優(yōu)惠、地方融資平臺(tái)（各類城投公司）以土地作抵押獲取的銀行貸款等途徑來(lái)實(shí)現(xiàn)。

（三）PPP融資模式

PPP融資模式有多種譯法，如公私合伙或合營(yíng)、公私合伙制、民間開發(fā)公共服務(wù)等，這些概念上的差異帶來(lái)了PPP定義表述的各異。但根據(jù)我國(guó)財(cái)政部的定義，PPP融資模式是政府和社會(huì)資本在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長(zhǎng)期伙伴式的合作關(guān)系，合作雙方以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)，并通過(guò)簽署合同來(lái)明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，在互贏互利的前提達(dá)到比預(yù)期單獨(dú)行動(dòng)更為有利的結(jié)果。

（四）ABS融資模式

即資產(chǎn)支持證券化融資模式。它是以城際鐵路建設(shè)項(xiàng)目所屬的各項(xiàng)資產(chǎn)為支撐，以項(xiàng)目未來(lái)的收益為保證，通過(guò)在資本市場(chǎng)上發(fā)行高級(jí)債券來(lái)募集建設(shè)資金的一種項(xiàng)目融資方式。ABS融資模式的主要運(yùn)作流程是：由城際鐵路項(xiàng)目實(shí)際受益者將城際鐵路可證券化的資產(chǎn)進(jìn)行組合，出售給一個(gè)特定的交易機(jī)構(gòu)SPV。由后者通過(guò)證券化資產(chǎn)轉(zhuǎn)移，信用評(píng)級(jí)，增級(jí)等手段，提高城際鐵路項(xiàng)目的投資等級(jí)后，再由其通過(guò)投資銀行發(fā)售債券，SPV以發(fā)行收入向城際鐵路原始受益人支付購(gòu)買資產(chǎn)的價(jià)格；資產(chǎn)管理者陸續(xù)將城際鐵路管理運(yùn)營(yíng)中所得的收入通過(guò)SPV按期向投資者償還本息。

四、城際鐵路項(xiàng)目投融資模式的優(yōu)化建議

（一）明確政府權(quán)責(zé)，完善相關(guān)法律法規(guī)

對(duì)于城際鐵路這種公益性強(qiáng)、投資額度大、建設(shè)周期長(zhǎng)的大型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，政府必須要發(fā)揮帶頭示范作用，絕不能缺位。就日本和意大利的先進(jìn)例子來(lái)看，完備的法律體系是約束政府和企業(yè)、規(guī)范和優(yōu)化融投資模式的前提。所以相關(guān)部門應(yīng)盡快健全完善我國(guó)城際鐵路建設(shè)融資方面的相關(guān)法律法規(guī)，尤其是城際鐵路建設(shè)領(lǐng)域準(zhǔn)入機(jī)制和退出機(jī)制，進(jìn)一步明確政府和社會(huì)資本的權(quán)責(zé)，通過(guò)立法來(lái)保障社會(huì)資本進(jìn)入城際鐵路建設(shè)領(lǐng)域的投資權(quán)益，使鐵路建設(shè)投融資在法律框架下運(yùn)行，保障其有法可依、按章執(zhí)行，更加規(guī)范化和常態(tài)化。

（二）通過(guò)市場(chǎng)調(diào)節(jié)，引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制

對(duì)于公益性城際鐵路，可以通過(guò)研究設(shè)立鐵路發(fā)展基金，以中央財(cái)政性資金為引導(dǎo)，建立合理補(bǔ)償機(jī)制；目前，廣東省鐵路建設(shè)投資集團(tuán)有限公司作為廣東省政府出資代表，并作為省鐵路發(fā)展基金的主發(fā)起人，積極吸引社會(huì)投資人出資，創(chuàng)立了400億規(guī)模的鐵路發(fā)展基金。鐵路發(fā)展基金主要用于廣東省鐵路項(xiàng)目（包括國(guó)鐵干線、城際軌道交通、疏港鐵路等）的省級(jí)資本金的出資，規(guī)模不低于基金總額的80%；其余20%的資金，則用于投資鐵路土地綜合開發(fā)等市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，從而提高整體投資的效益。而對(duì)于商業(yè)性的城際鐵路而言，推進(jìn)“城際鐵路+土地開發(fā)”發(fā)展模式，提升城際鐵路項(xiàng)目綜合回報(bào)水平，吸引社會(huì)資本參與城際鐵路項(xiàng)目建設(shè)，率先走向市場(chǎng)，借助市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的活力來(lái)激發(fā)企業(yè)的運(yùn)營(yíng)自主權(quán)、創(chuàng)新力等等，這樣不僅提高了項(xiàng)目的建設(shè)效率，同時(shí)也為政府分擔(dān)了一部分的融資壓力，一舉兩得。

（三）提高對(duì)社會(huì)資本的政策支持和監(jiān)督力度

政府在引入社會(huì)資本不僅僅是引入就完事了，還需要對(duì)其進(jìn)行扶持和監(jiān)管，一來(lái)是為了保證社會(huì)資本的活力，而來(lái)是保證建設(shè)項(xiàng)目的質(zhì)量。在政策支持方面，一般可采用金融政策支持、運(yùn)營(yíng)政策支持和土地政策支持，通過(guò)鼓勵(lì)銀行貸款來(lái)解決社會(huì)資本在資金上的短缺、簽訂各種優(yōu)惠條款來(lái)降低其初期的營(yíng)運(yùn)風(fēng)險(xiǎn)、以及保障其項(xiàng)目用地等。此外，鑒于準(zhǔn)公共產(chǎn)品的公益性屬性和社會(huì)資本追求利潤(rùn)訴求的微妙關(guān)系，政府應(yīng)委任第三方獨(dú)立機(jī)構(gòu)對(duì)項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)情況實(shí)施監(jiān)督，確保私營(yíng)合作方的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)效果，保障城際鐵路的建設(shè)質(zhì)量和效率。

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（作者單位：廣東省鐵路建設(shè)投資集團(tuán)有限公司）