行政事業單位內部控制的現狀及優化路徑

彭黎

新時期，我國行政事業單位體制改革不斷推進，強化內部控制建設提上日程，國務院也先后下發了多部規章政策，如《行政單位財務規則》、《行政事業單位內部控制規范（試行）》等，這在一定程度上規范了行政事業單位內部控制。然而，財政資金浪費、資產管理不規范等情況依舊存在，如賬外“小金庫”、國有資產流失等。由此，對我國行政事業單位內部控制的現狀進行分析，剖析存在的問題，有針對性地提出優化路徑對于提升國有資金使用效率、加快行政事業單位內部控制意義重大。

所謂內部控制，就是單位內部實施全過程管理，旨在保證機構運轉的經濟性、效率性，旨在實現既定的管理目標。在制度體系中，包括制約和調節的計劃、程序、方法，以及約束與激勵措施等，旨在促進資源的優化配置，實現運轉效率的提升。對于行政事業單位而言，內部控制的實施水平直接決定著履行服務職能的效率，這是由其在社會活動中具有的特殊地位所決定。優化行政事業單位的內部控制，有助于風險把控、提升管理水平，更好地履行社會職能。

我國行政事業單位內部控制的現狀分析

對當前我國行政事業單位內部控制的現狀進行剖析，主要暴露出以下幾方面的問題：

內部控制環境薄弱，專業技術人才隊伍匱乏。隨著國家相關政策的頒布與實施，內部控制的重要性已逐步被行政事業單位所認可。大多數領導干部意識到內部控制建設的重要性，并著手實施，如建立財務管理制度、重大事項議事機制、設置不相容崗位等。內部控制是全員性的工作，需要全體職工意識并著力推進。但目前，行政事業單位還存在決策“一言堂”、公職人員的內控意識不足、未設置獨立的監督審計崗等問題。特別是基層行政事業單位人數較少、機構設置簡單的單位，未嚴格實施議事決策制度，導致整體內部控制環境薄弱，使內部控制的作用無法發揮，甚至還存在極大的風險。例如陜西省安康市僅事業單位編制就缺編2489人，其中還有很多人員為復員退伍軍人，內部控制專業知識匱乏，專業勝任能力不強。從專業人才結構來看，主要集中于36-45歲這一年齡層級，專科及以下學歷居多。近年來，人才流失現象也很嚴重，2004-2016年共考錄、引進270人，但流出就有39人。缺乏完善的崗位責任制，導致權責不分，部分財務人員只局限于記賬、報銷工作，缺乏內部控制的專業知識，整體專業人才隊伍匱乏。

風險意識不強，應對措施缺乏科學性。行政事業單位不同于企業，且內部控制建設發展相對滯后，大多數單位只停留于制度體系的建設，上級部門的檢查主要局限于財務、審計，缺乏過程控制，也就更談不上實時跟進內控建設并及時改進。行政事業單位不以營利為目的，資金來源于財政撥款，財務工作相對簡單，日常工作偏重于服務職能的履行，風險意識不強。目前，我國行政事業單位實行國庫支付系統，部分費用金額、標準已經定死，如“三公”費用。但在實際操作中很多單位都會變相違規換成國庫支付中未嚴格限制的費用，如辦公費、勞務費、制作費等其它費用。大多數行政事業單位未構建完善的風險評估機制，也就更談不上全面推進內部控制建設并跟蹤實施風險點監控。盡管近幾年推進廉政風險防控建設，如要求預算信息公開透明、內部公開財務支出等，但在具體的執行過程中，因缺乏有力的監督體系以及出于部門利益的平衡，預算計劃、財務數據并未實現透明化，導致風險防控未落到實處，應對措施缺乏科學性。盡管近幾年行政事業單位私設“小金庫”行為已有所好轉，但部分單位依舊存在著截留國家資金不入賬、賬外設賬、公款私存等現象。如2016年廣東省開展“小金庫”專項治理，發現“小金庫”78個，涉及金額近3000萬元。主要集中于執收、執罰權相對集中的行政執法單位，資金主要來源于截留、亂收費、亂罰款，以會議費、培訓費套取財政資金，使用在揮霍享受、請客送禮，甚至依法挪用、集體私分等，嚴重擾亂財政管理秩序。

內部控制制度不健全，業務流程簡單。規模較大、人員較多的行政事業單位中，內部控制制度相對健全，設置了業務操作流程，內設獨立審計、監察崗，規范和約束公職人員的行為，避免領導權力膨脹而引發的內部控制失控現象。但大多數行政事業單位因機構設置簡單、人員較少、內部控制專業知識匱乏，使內部控制建設只停留于制度層面，未對操作流程進行分解、細化，不成系統，如缺乏有效的監督體系、科學的獎懲激勵機制。如2017年1月審計署發布的醫療保險基金審計結果顯示，部分定點機構騙取醫保基金，15.78億使用違法違規。糾其原因，缺乏獨立性的內部審計是主要因素。2016年陜西涇陽縣馬家村干部在2014、2015年共截留挪用扶貧資金45.1萬元。尤其是建設、對外投資等項目中，缺乏嚴謹的流程指導，審計崗不獨立，在執行中人為可操縱空間較大，往往容易引發內部控制實施不力，甚至滋生腐敗現象。

業務軟件獨立于內部控制體系，信息化不健全。隨著互聯網技術的推進，行政事業單位基本已實現了信息化辦公。如財務軟件、預算軟年、政府采購軟件等，極大地提升了工作效率。從內部控制的視角出發，這是一項全面性的工作，應該將各單項業務軟件綜合、鏈接起來，固化于信息系統中，通過可視化的界面實現信息共享、科學指導業務流程、設置權限分配，使內部控制制度落到實處，形成一套全面的風險防控體系。但目前，我國行政事業單位的各業務軟件獨立于內部控制體系，各自為陣，無法實時對經濟活動進行有效監控，依舊存在人為操作漏洞。

我國行政事業單位內部控制的優化路徑

改善內部控制環境，重視內部控制人員專業知識的培訓與提升工作。良好的內部控制環境為全面構建內部控制體系夯實基礎，提供有力保障。單位領導的態度決定著內部控制制度的走向，是有效實施內部控制的前提。領導干部要大力支持單位內部控制建設，在全體人員中起到牽頭作用，成立內部控制領導小組，通過宣傳、制度建設、激勵與約束機制等，在單位中營造內部控制是工作重點、是業務指導的良好氛圍，改善內部控制環境，助力打造“陽光財政”。在領導、各部門的支持與配合下，完善內部控制體系建設，實施業務流程、管理的全過程風險防范。同時，人員的專業素養是內部控制體系建設的核心要素。行政事業單位不僅要培養人員內部控制意識，更要提升人員的專業素養。鼓勵人員接受繼續教育，提升道德素質與業務水平，組織內部培訓提高風險防范水平，招聘專業素質強的優秀人才等。重視內部控制人員專業知識的提升，為內部控制環境的持續改善提供專業人才保障。

構建風險評估機制，有效提升內部控制人員風險防范意識。行政事業單位結合其業務特點，建立適應本單位實際，參考已建立風險評估機制的單位，聘請經驗豐富的專家指導構建風險評估機制，全面對風險點進行梳理，實現業務全流程監控。內部控制是基層的呼聲，也是主管部門的迫切期盼，推進管理的科學化、精細化，能夠有效提升全面管控水平。建立健全崗位責任制度，采取激勵與約束相結合的手段，對發現關鍵風險點并及時采取應對措施的人員實施獎勵，作為職位晉升的一項考核點，對重大決策或執行錯誤的人員，追究其責任。通過分工細化、職責明確的制度體系，規范人員操作行為，全面提升風險防范意識，促進業務工作推進的合法合規。

構建全面的內部控制框架體系，實施業務制度流程的全過程指導。構建全面的內部控制框架體系，除了前面談到的風險評估體系外，還包括單位、業務層面的流程指導、監督與評價。行政事業單位應結合本單位實際，制定并完善制度匯編，形成涵蓋全業務流程的系統化的制度體系，有條件的可設計相應的流程圖，使其一目了然、通俗易懂，實施業務流程的全過程指導，規范人員操作。制度匯編不能只停留于書面形式，還應配備相應的監督與評價體系，約束人員行為、指導業務操作。同時，針對行政事業單位“小金庫”隱蔽性強、發現難的特點，可以暢通舉報渠道，借助于社會公眾力量維護財政管理秩序。如廣東省通過大力宣傳、鼓勵群眾舉報，在治理“小金庫”中取得了成效。僅2016年就收到群眾舉報線索125件，經過核查情況，給予舉報人3-5%的獎勵，有效推進了“小金庫”的治理工作。

加快信息系統建設，促進信息資源共享、風險實時監控。知識經濟時代的來臨，推進行政事業單位信息化辦公勢在必行。建立全面的內部控制信息系統，將財務管理、業務流程、審計監督、風險監控等子系統納入其中，促進業務流程的規范實施、風險漏洞及時監控。實現各職能部門信息資源共享、暢通交流，融合各項業務管理活動，提高單位辦公效率。內部監督方面設置科學的崗位責任制度，外部監管方面加大執法力度，定期互通情報，形成監管合力，提高內部控制實施效果。創新“一體化”模式，以信息化為基礎，構建全面的內部控制體系，實施橫向聯動、縱向聯動相結合的推進路線，以問題為導向，加強廉政建設、腐敗治理，逐步強化公共資金績效管理。2016年用友政務推出了專業咨詢無縫對接信息系統。這也為行政事業單位內控創新奠定了基礎。