社會主義財政體制下PPP模式探討

楊景河

[摘 要] 本文從整體上分析了我國財政制度的概況和改革方向，論述了社會主義市場經濟條件下對于財政資金的不足應該采取的對策。對于PPP模式在我國社會主義初級階段建立、發展、和壯大進行了詳細透徹的分析，特別是現階段我國PPP模式存在的問題進行了深入的研究和廣泛地探討。提出了PPP模式既能促進財政資金的合理運用和發揮社會閑散資金的積極作用的重要觀點。

[關鍵詞] 財政制度 制度改革 PPP模式 PPP模式發展

[中圖分類號] F82 [文獻標識碼] A [文章編號] 1003-1650（2017）05-0029-01

為了適應社會主義市場經濟體制的建立，在財政管理體制改革中，參照國際上通行做法，必須實行分稅制。 目前.世界上許多國家都實行了分稅制。由于各國的國情不同，分稅的形式也有不同。在加拿大、法國，稅收同源共享占很大比。但是我國各級財政缺口還很大。

深入推進財稅體制等改革。一是深化預算管理制度改革。制訂出臺全面推進預算公開工作意見、中央國有資本經營預算管理辦法及配套政策，繼續推進中期財政規劃管理、盤活財政存量資金等工作，逐步擴大政府購買服務范圍和規模。二是加快稅制改革。推進消費稅改革，研究全面實施資源稅費改革方案，研究個人所得稅改革方案。三是積極推進財政體制改革。研究提出理順中央與地方事權和支出責任劃分的指導意見。此外，開展PPP模式融資，國有資本運營公司和投資公司試點，積極支持投融資、農業、養老、教育、科技、金融等重點領域改革。

在我國社會主義初級階段，經濟發展快速但不均衡。如何保證資金的足量供應和合理使用是一個艱難的課題。PPP模式即Public—Private—Partnership的字母縮寫，是指政府與私人組織之間，為了合作建設城市基礎設施項目，或是為了提供某種公共物品和服務，以特許權協議為基礎，彼此之間形成一種伙伴式的合作關系，并通過簽署合同來明確雙方的權利和義務，以確保合作的順利完成，最終使合作各方達到比預期單獨行動更為有利的結果。

五大政策保障措施確保PPP項目加速落地，有望成為社會資本涉足特許經營項目的突破口。通知提出簡化PPP項目審批、推進能源價格改革、探索創新財政補貼機制、加強金融合作、適時開展第三方評估等五大保障措施，并且對能源領域需要實施特許經營的項目規范有序推進PPP模式。為了充分發揮政府和市場在資源配置中的作用，地方政府一直在積極推進能源領域PPP項目合作，我們認為國家能源局本次印發通知標志著能源領域PPP模式進入推廣階段，明確能源領域PPP項目支持方向，建立能源領域市場化價格價值，完善能源領域PPP項目評估與審批機制，有望成為社會資本涉足能源領域特許經營項目的突破口，是深化能源與電力體制改革工作的延伸。

很長時間以來，在市政領域，政府不僅要負責監督，還要負責投資建設環衛設施、組織專業隊伍運營，既扮演“運動員”，又扮演“裁判員”。2015年，國務院辦公廳印發《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》，明確提出在公共服務領域推廣政府和社會資本合作（PPP）模式，這是轉變政府職能、激發市場活力、打造經濟新增長點的重要改革舉措。

PPP模式的引入，可以大大促進原有各項財政管理體制的改革，加快實現政府職能的轉變，可以充分發揮社會力量和市場機制調節的作用。采取PPP模式，可以盤活現有環衛資產，通過利用社會資本的資源，解決環衛一體化項目的資金投入難題。政府按照考核標準和服務效果支付服務費用，充分發揮財政支出的效益。

專業的社會投資人引入后，通過“讓專業的人做專業的事”，有助于提高項目的運營管理水平，增強公共產品和服務供給效率。引入專業化的環衛企業，采用先進的技術、經驗與管理模式，可以全面快速提升環衛行業的技術、運營及管理水平。

政府與社會資本依據各自風險承擔能力、風險與利益一致的原則，從風險成本最優化的角度，可以對項目風險實現合理的分擔，較傳統模式而言，大大降低了政府的風險。社會資本方在獲得合理收益的同時，將承擔與收益相匹配的投融資、運營和維護風險。主要體現在：

合理的價格機制尚未形成。目前，環衛作業市場不成熟，制約了政府部門對環衛作業市場價格的調控，難以確定出合理的市場指導價格。有些城市片面追求降低政府投入，往往是最低價中標，造成環境衛生質量下降。

對員工進行管理考核，并將考核意見反饋到原單位，原單位根據考核意見存檔。員工檔案仍由原單位統一管理，到齡退休時按事業編制退休辦理。職工對這種方案的接受度較高，前期實施阻力小，但需要在項目的整個實施周期內政府部門與社會資本方密切配合，才可達到預期效果，存在變動的風險。

資產處置方式確定有難度。環衛項目中對于現有資產（機械設備）的處置主要有以下2種方式：

機械設備全部重新購置。接受現有資產轉讓。

加快推廣PPP模式。一是進一步完善法律制度和政策扶持體系，提高項目融資的可獲得性。抓緊制訂PPP項目財政管理辦法，印發物有所值評價指引，做好PPP立法準備工作，研究出臺“以獎代補”措施。二是規范推進PPP項目實施。三是強化契約意識和風險理念，從財政中長期可持續發展、項目全生命周期的角度，將項目風險納入中期財政風險控制體系。

抓好政策落實。加強對已出臺重大財稅政策措施的督促檢查，狠抓政策落實，加快項目資金落地，確保各項政策取得預期效果。嚴格執行預算，依法加強稅收征管，保障民生等重點領域支出需求，提高財政資金使用的安全性、規范性、有效性。

PPP可緩解地方政府的財政壓力，在財政收入減少的情況下，PPP模式日益受到官方的重視。我認為在PPP模式下，政府與社會資本雙方法律地位平等、權利義務對等，應在充分協商、互利互惠的基礎上訂立合同，并依法平等地主張合同權利、履行合同義務。

在合同管理過程中，要提升PPP項目合同的科學性、規范性和操作性，充分識別、合理防控項目風險。

作者認為，今后將及時PPP項目要求和標準進行修訂和完善，并將逐步出臺主要行業領域和主要運作方式的PPP項目合同標準示范文本，以加快PPP模式推廣應用。

2014年以來，我國在推動PPP模式上動作頻頻。成立PPP中心，為推進PPP提供必要技術支撐后，這是對PPP模式發展和完善的需要， PPP模式可以運用到很多領域，它的作用會隨著社會主義經濟的發展日趨壯大。