堵補“城中村”土地征收補償法律漏洞

吳立亞

【摘要】征用土地是城市建設所必需，但是，需要很好地解決征地補償的標準問題，因這一問題不僅直接關乎農民生活，同時也關系到社會的穩定。這就需要建立合理的征地補償機制，使被征地農戶、開發商、政府三者間的利益達到最佳平衡點。

【關鍵詞】“城中村”改造 土地征收補償 法律漏洞 【中圖分類號】D91 【文獻標識碼】A

近年來，在我國經濟快速發展的同時，城市化建設的步伐也在不斷加快，其中必然面臨“城中村”的改造問題。“城中村”改造必然牽涉土地征收及其補償問題，在這一問題上被征收農戶期望補償最大化，而開發商、政府則希望盡量降低補償標準，利益的對立導致雙方矛盾重重、糾紛不斷，成為全社會關注的焦點。

我國涉及“城中村”土地征收補償法律制度的演變

“城中村”是在城市區域內，仍然是農村的體制，土地為集體所有，而且將村民委員會作為組織形式。在城市化不斷推進的過程中，隨著城市邊界的不斷擴張，“城中村”不斷由城市的邊緣地帶變為城市的中心地帶。為了統一規劃城市建設、提高土地利用率，勢必對“城中村”進行改造，使其由農村體制變為城市體制，其中“城中村”的土地會被征收。

新中國成立以來，我國的土地征收方式，主要有征收和沒收這兩種方式。然而，相當長的一段時期內，大多數都是無償征收的。社會主義改造基本完成之后，土地所有權發生了變化，主要是歸集體或國家所有。在十一屆三中全會以后，在土地的管理方面出現了翻天覆地的變化，農村土地雖然名義上仍歸集體所有，但承包給農戶經營，土地的所有權與承包經營權發生了分離。改革開放初期，國家對土地政策進行了調整，不再采取無償沒收的方式，而是給予農民一定的補償和安置費用，借以保障人民的基本生活條件。但是，這些政策也給政府和開發商帶來了很重的經濟負擔，故國家的征收補償政策再一次發生改變，采取一次性發放安置補助費政策。但是每個地方的補償標準是不一樣的，所以在20世紀90年代之后，國家相關部門著手建立相應的法律法規，新增的法律條例明確表明了土地征收不同于土地征用的概念，謀求制定合理的補償措施，真正使農民的生活有了保障。

“城中村”改造中現有土地征收補償的法律漏洞

立法存在一定的缺陷。有關土地政策的法規主要有憲法以及土地管理法。在我國，土地的管理是不同于其他國家的，目前有兩種形式，即全民所有制與勞動群眾集體所有制。但是，隨著城市化進程的不斷加快以及人口的擴增，在加快城市發展的進程中，往往會涉及到土地短缺的問題，此時采取的措施只能是征用集體所有的土地，在使用的過程中，將其轉化為國有的土地。所以，城市的發展關系到村民的生活保障，只有把村民利益放在最重要的位置，想方設法解決他們被征收土地后的后顧之憂，才能得到他們的支持，使城市建設順利推進。

法律和政策的貫徹不太到位。我國經濟正在持續發展中，這就使得國內的各大中小城市不斷開展“城中村”的改造工作，借以來滿足城市日益發展的需要。在這一過程中，我國對土地征收的各項管理規定方面的工作重視程度是相當高的。尤其是近年來，制定了相關的法律條例，實現集體土地和國有土地的征收補償政策的日趨完善。但是，一些地方政府處于左右為難的境地，答應被征戶要求，則大大提高土地征收成本，根本無力承擔；而如不答應，則有違公正，容易引發群體性事件。不得已之下，在解釋的過程中往往使用模糊語言，玩起了文字游戲，村民對這種解釋十分不滿。

集體產權的主體相對模糊。《土地管理法》對集體土地所有權的主體規定不明確，是生產隊，還是村鎮，抑或鄉鎮政府，模糊不清，導致所有權主體虛位，學界上稱其為“主體模糊”、“主體錯位”。這就導致在城中村改造的過程中，缺乏正確的權利主體來行使權利。一旦出現矛盾，農民集體不能作為法律上實在的主體來表達其合法權利的訴求。而且農村在進行經濟發展的過程中，所執行的政策大多是沒有按照政策實施的，雖然土地的征收補償是村民所有，但是在發放之前是在掌權者的管理下的，使得農民的權益不斷被虛有化。

對私人財產的保護力度仍待加強。法律上，我國公民是享有財產保障權的，但是法律還不健全，受傳統社會主義崇尚公有制而排斥私有制觀念的影響，國家往往只是單純注重保護公有財產，這就使得個別地方政府對私人財產的保護完全不管，甚至以犧牲個人財產來追求經濟增長。根據我國現階段法律法規的內容，村民的土地如果被城市化發展的擴張所利用，也就是說土地受到侵犯時，這時農民可以向有關機構申請補償，若是農民對于補償有任何疑問，可以借助法律的手段，向政府的相關部門提出異議。然而，法律的相關細則缺乏，使得政策難以實施。我國公民的私有財產必須受到法律的保護，否則不僅會損害農民權益，社會也難以穩定。

“城中村”改造中土地征收補償法律漏洞的堵補方案

以“公正補償”為征地補償原則。征用土地是城市建設所必需，但是需要很好地解決征地補償的標準問題，因這一問題不僅直接關乎農民生活，同時也關系到社會的穩定。這就需要建立合理的征地補償機制，使被征地農戶、開發商、政府三者間的利益達到最佳平衡點。目前雖然有相關的法律法規，要求農民的土地被征收之后，必須得到相應的補償。但是這不代表農民肯定能收到這筆錢，即使收到了錢，補償數額的多少也是不一定的，實用性不強，需要一個公正的征地補償原則。

明確土地征收補償受益的主體。國家首先應該立法賦予農民集體擁有民事主體的資格，使他們成為真正意義上的民事主體，讓他們擁有主體的權利以及責任；將農村集體土地的所有權歸還給農民，由他們來行使土地所有權和經營權。然后給予農民對土地的處分權利，立法承認集體之間可以進行土地所有權合法轉移。

保證土地征收程序公正公開。要想健全征地程序，就應做到“三權”和“三序”。所謂“三權”就是指農民在征地中享有知情權、參與權和異議權。對征地補償安置方案有不滿意的地方，可以提出自己的意見，地方政府應該認真聽取，如果合理應予以采納。所謂“三序”就是指在土地征收制度中引進土地征用公共利益聽證程序、土地征用司法救濟程序、征地補償標準聽證程序。引進這些聽證程序可以確保被征地農民的知情權以及參與權。

擴大補償范圍。相關法律明確規定：城市建設需要進行征收集體土地的，需要將相關的補償費用補貼給相應的農民。確保農民的私人財產不受侵犯，切實保障我國農民在土地使用以及所有權方面的權益，同時保證生活質量。不同城市地區必須按照統一的制度方針實施，將制定的法律法規落實到實際的土地管理與政策實施過程中，并盡力將補償的范圍進一步擴大，使村民的利益能落實到位。

豐富補償方式。現階段，我國在征地補償方面實施的是產權調換和貨幣補償途徑，尤其是最近幾年，最主要的措施是施行一次性補償。然而，這種方式實際并沒有得到徹底的實施，不能為農民帶來足夠的保障。同時在征收的過程中，會有經營性土地的征收，若實施對村民的一次性補償，村民就不能夠得到土地升值帶來價值的收益。

建立被征地農民的社會保障制度。土地對于農民來說，無疑是非常重要的，土地是農民生存的基礎。保障這些被征地農民的生活，在整個“城中村”改造過程中至關重要。在“城中村”改造過程中，要努力建立被征地農民的社會保障制度。征收土地的相關部門對于已被征收土地的農民要施以優惠措施。農民將得到的土地補償金可以由保險公司進行管理，同時可以為農民辦理養老保險或者是醫療相關保障，進而為農民的生活提供持續的保障。

（作者單位：東南大學法學院）

【參考文獻】

①張培：《城中村改造基本法律問題研究》，《哈爾濱工業大學學報》，2005年第6期。

②楊英法：《中國農村宅基地產權制度研究》，《社會科學家》，2016年第2期。

責編/孫垚 美編/楊玲玲