新形勢下地方政府投融資平臺轉型發展的思路

陳星++史春岳

摘要：地方政府融資平臺在地方政府財力不足的情況下極大地促進了區域經濟發展、推動了城鎮化建設，但規模龐大的債務和缺乏持續償債的機制使得風險不可小視。國家也陸續出臺政策規范地方政府融資平臺的發展，既是挑戰，也是機遇。文章分析了當前的監管形勢和融資平臺現狀，剖析了融資平臺存在的問題，針對融資平臺的轉型發展提供了一些政策建議：多元化、多層次的投融資平臺模式；建立完善的企業運營機制；建立良好的業務發展模式。

關鍵詞：新形勢；地方政府投融資平臺；轉型發展；思路

中圖分類號：F812.5 文獻識別碼：A 文章編號：1001-828X（2017）010-00-01

引言

地方政府投融資平臺在解決1994年分稅制改革后地方政府財力不足方面起了一定的作用：促進了區域經濟的發展，推進了城鎮化建設，為地方政府進行了投融資體制的創新提供了平臺工具。但日益龐大的債務規模、融資方式單一、缺乏持續償債機制等問題也成為影響我國經濟發展的風險隱患。為此，中央政府不斷出臺新的措施規范地方政府投融資平臺。國發〔2014〕43號文明確政府和融資平臺的責任，剝離融資平臺公司政府融資職能。財預〔2015〕225號文明確對地方政府債務實施限額管理，取消融資平臺公司的政府融資職能。2015年1月1日起實施新修訂的《中華人民共和國預算法》明確切割政府債務和融資平臺債務，指出地方融資平臺公司舉借的債務依法不屬于政府債務。日益嚴格的監管環境，對地方政府融資平臺是挑戰，更是轉型發展的機遇。

一、地方政府投融資平臺現狀

據Wind統計數據，自2011年以來，擁有財務數據的地方政府融資平臺共有1451家，有息債務規模從2011年末的20.64萬億元增至2016年6月末的43.28萬億元，規模翻番。審計署2013統計了全國7170家地方政府融資平臺公司，其中，僅有4.08萬億元的債務被納入地方政府債務，而Wind統計的1451家發債平臺2013年末的有息債務就超過30萬億元，所以大部分的平臺債務未列入地方政府債務。

二、地方政府投融資平臺存在的問題

1.未按現代企業制度規范運行，缺乏完善的法人治理結構

很多地方政府投融資平臺雖然成立的時間已經很長，但仍然無法擺脫計劃經濟的管理模式，表現為：重投資、重建設、輕經營、輕管理，公司發展戰略定位模糊，管理模式難以適應市場化發展方向，法人治理結構有待完善。

2.投融資方式比較單一，缺乏持續有效的償債機制

融資方式單一、過多依賴土地預期收益是平臺公司融資的突出特點。由于資產及現金流未能全覆蓋，低成本、高額度、靈活多樣的企業債券、收費權信托、資產證券化等融資方式不能得到運用，吸引社會資本（含外資）參與城市建設的嘗試較少。債務償還的來源多靠土地出讓金、負債融資、借新還舊，缺乏持續有效的償債機制，融資平臺缺乏可持續發展能力。

三、地方政府投融資平臺轉型發展思路

1.投融資平臺模式選擇

針對日益嚴格的監管環境，亟需建立一個大企業集團，下轄多元化、多層次的面向市場化的實體企業，同時需要在業務選擇領域、盈利模式、融資來源等方面進行適時的創新，以適應市場化的需要。

2.建立完善的企業運營機制

地方政府融資平臺應根據《公司法》和現代企業制度的要求，完善法人治理結構和投資、經營管理約束機制，成為集融資、投資、建設和經營相結合集約管理的企業集團，徹底解決經營責權不明、政企不分、職能混淆等問題，建立產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學的新型企業制度。

3.建立良好的業務發展模式

（1）統籌資源，開展土地收儲融資

根據四部委《關于加強土地儲備和融資管理的通知》（國土資發〔2012〕162號）要求，建立健全市級土地收儲中心各項職能，納入國土資源部土地儲備機構目錄，統籌、協調、管理土地收儲工作，調控土地市場和優化土地資源配置；做好土地儲備融資，促進征地拆遷工作有力開展。

（2）受托進行土地一級開發

設立一個公司專門從事城鎮化建設中的土地一級開發工作，。由土地收儲中心授權委托一級開發公司對生地進行開發。土地一級開發的所有資金由一級開發公司通過金融市場籌措，并在生地上進行適當的市政配套設施建設，使之成為熟地。盈利模式上，采取成本加成方式，以一級開發的總成本為基礎，核定一個固定收益率（比如8%）作為一級開發的利潤率。

（3）代建保障性住房、標準化廠房等房建項目

設立一個專門的房地產開發公司，與地方財政部門簽訂項目代建協議，負責區域內保障房、標準化廠房、中小企業園等建設項目的投資管理和建設組織實施工作，按照合同約定代為履行項目建設的投資主體職責。代建業務的收益來源主要是按照代建項目投資總額加固定收益率（比如8%），實現現金流全覆蓋，結合中國人民銀行、銀監會銀發〔2011〕193號文等政策支持，直接獲取銀行信貸資金。

（4）參與土地二級開發，增加公司盈利來源

在前期資金壓力較大的情況下，先引進社會資本進行房地產開發。待后期實體企業增多、人口增長、土地升值，適時通過控股方式引進有豐富房地產開發經驗的公司，以現有的土地出資，共同成立商品房開發公司，進行土地二級開發。

（5）創設金融和類金融機構，優化區域金融支持環境

全資或引進戰略投資者參股成立擔保公司、小貸公司、融資租賃、保理公司、典當行等金融和類金融機構，一方面可以優化區內金融生態環境，促進區內中小企業發展，另一方面可以提高資金收益。待小貸公司發展到一定階段，可以引進一到兩家有豐富風控和客戶資源的銀行，共同發起設立村鎮銀行。待融資平臺集團公司發展到一定階段時，成立集團財務公司，形成資金流的體內循環，使利潤留存在集團公司內部。

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