城市洪澇風險的負面影響及治理策略

王越

摘要：城市洪澇風險治理已成為保障現代城市建設和發展不可或缺的戰略性課題。可以看到，影響城市安全的洪澇風險因素多樣，除了突出的梅雨和臺風暴雨，還涉及自然地理環境、城鎮化進程、防洪基礎設施、規劃工程、防范意識等，而且不同城市的洪澇風險特征也各有不同。太湖流域城市洪澇風險的影響，集中表現在豐沛的水資源優勢與頻發的水災害之間的矛盾、城市建設和城鎮化快速推進與防洪措施“短板”之間的矛盾、水利現代化目標與高起點防洪能力發展之間的矛盾。為此，以理念引導、規劃工程、統籌協調、預警評估為基本內容的策略，將進一步系統推進城市洪澇風險治理。

一、太湖流域城市洪澇風險治理的價值判斷

太湖流域是我國經濟最發達、人口最集中、財富最密集、商貿最活躍的區域，水陸交通便捷，市場信息暢通，投資環境良好，經濟基礎扎實，勞動力素質高，科技力量雄厚，地理和戰略優勢明顯。流域內分布有特大型城市上海，大中城市杭州、蘇州、無錫、常州、鎮江、嘉興、湖州以及迅速發展的眾多小城市和建制鎮，城鎮化率達75%。太湖流域面積為36 895km2，全流域國內年生產總值57 957億元，約占全國的10.2%；人均年生產總值達9.7萬元，是全國平均水平的2.3倍。在國家宏觀戰略規劃的推動下，太湖流域正發展成為中國經濟的主要增長極和現代化建設的先導區，成為優勢制造業、城鎮化、區域一體化的“高地”。據測算，到2030年，流域城鎮化率將達86.6%，流域GDP年總量將達11萬億元。

太湖流域及其城市在國家經濟社會發展中的重要地位，對防洪減災客觀上提出了“淹不得、淹不起”的要求。因此，完善流域城市洪澇風險治理體系，提高流域城市防洪減災能力，對實施國家發展戰略、促進流域城市經濟持續健康發展、保障人民群眾生命財產安全、實現社會和諧穩定，具有十分特殊的意義。

二、太湖流域歷史洪澇及其對城市的負面影響

歷史上太湖流域洪澇災害多發。其中，新中國成立以來的1954年、1991年、1999年發生過3次典型年洪澇災害，太湖水位分別達到4.65m、4.79m、5.08m，受災面積分別為29.3萬hm2、41.8萬hm2、68.7萬hm2，直接經濟損失分別為113.9億元、141.25億元、623.3億元。

太湖流域洪澇對城市造成的損失巨大。據不完全統計，1954年，無錫市區民房受淹近2萬戶，近百家企業停產，直接經濟損失約1.6億元；常州市直接經濟損失920萬元。1991年，無錫市民房受淹30.8萬戶，企業受淹7 197家，停產或半停產企業3 571家，受災人口98萬人，直接經濟損失34.19億元；常州市民房受淹2萬戶，企業受淹828家，停產或半停產企業335家，直接經濟損失4.17億元。1999年，無錫市民房受淹5.09萬戶，企業受淹2 294家，停產或半停產企業2 045家，受災人口56.58萬人，直接經濟損失8.97億元。

進入21世紀，太湖流域城市依然承受著洪澇侵襲（圖1）。據不完全統計，2005年，“麥莎”臺風及“卡努”臺風暴雨造成無錫市民房受淹4 108戶，企業受淹284家，受災人口48.68萬人，直接經濟損失2.68億元；“麥莎”造成常州4個市轄區受災，受災人口達11萬人，直接經濟損失5 375萬元。2009年，“莫拉克”臺風帶來大風和暴雨（包括大暴雨、特大暴雨），無錫、鎮江、常州等7個市受災人口達208.1萬人，倒塌房屋1 000間，損壞房屋2 000間，直接經濟損失4.1億元；特大暴雨造成昆山、太倉和吳江三地8.5萬人受災，合計經濟損失4.37億元。2012年，“海葵”臺風來襲，常州市武進區緊急轉移人口0.2萬人；無錫全市道路短暫積水120條，停產企業133家。2013年，臺風“菲特”自10月6日起影響杭嘉湖地區，蘇州受災人口3.62萬人，150家企業部分停產，供電中斷12條次；上海市青浦、金山、松江多處堤防發生河水漫溢。2015年6月，太湖流域出現三次大范圍強降水過程，其中25～29日，無錫市共有江陰市、宜興市、錫山區、惠山區、濱湖區5個市、區民房受淹2萬戶，受災人口約14.33萬人，緊急轉移1.69萬人。2016年7月1～3日，太湖流域降大雨到暴雨，局部大暴雨。無錫、常州兩市10縣（市、區）民房受淹9 700戶，受災人口3.7萬人，直接經濟損失8億元。

三、太湖流域城市洪澇風險因子構成的突出矛盾

影響太湖流域城市安全的洪澇風險因素多樣，除了突出的梅雨和臺風暴雨，還涉及自然地理環境、城鎮化進程、防洪基礎設施、規劃工程、防范意識等，而且不同城市的洪澇風險特征也各有不同。不同風險因子的疊加，集中表現為三個矛盾：

（一）豐沛的水資源優勢與頻發的水災害之間的矛盾

太湖流域屬亞熱帶季風氣候區，降水豐沛，年平均降水量為1 177mm，極端雨量則接近年平均降水量的四分之一（表1）。春夏之交，暖濕氣流北上，冷暖氣流遭遇形成“梅雨”；盛夏季節，受熱帶風暴和臺風影響，形成“臺風雨”，成為造成太湖流域洪澇災害的主要原因。太湖流域是我國著名的平原河網地區，流域內河道總長約12萬km，河道密度達3.3km/km2，出入太湖河流228條。流域內城市大多地處平原低洼地區，與流域河網相通，易受淹成災。流域河道水面比較小，水流流速緩慢，流向表現為往復流，排水出路嚴重不足。獨特的氣候條件、地理環境和河湖水系特點，決定了流域城市在享有豐沛水資源優勢的同時，也受到臺風、暴雨和潮水不同形式的侵襲。受極端天氣頻發、人類活動導致的下墊面改變等多重因素的綜合影響，20世紀90年代，流域增加了新的典型成災降雨和洪澇過程，如1991年、1999年的流域洪澇與1954年的洪水相比，洪澇更為集中，防御難度更大。

（二）城市建設和城鎮化快速推進與防洪措施“短板”之間的矛盾

近年來，太湖流域城市建設加快，城鎮化快速推進，在給經濟社會發展注入活力的同時，也加大了洪澇風險。城市強降雨突發頻發，超過排水能力，而有的城市水利分片綜合治理的蓄排能力不均衡，有的尚未達到規劃標準，容易形成內澇和城鎮積水。隨著新城區和開發區的發展，建設用地的劇增和水域面積、農田面積的銳減，使得區域不透水面積增加、蓄水面積減小，調蓄能力降低，徑流系數加大，匯水速度加快。城市空間立體多元開發，供電、供氣、供水、通信等基礎設施集中，加大了承受暴雨洪澇的脆弱性。[3]有的城市建設、基礎設施和資源開發項目的布局、措施不當，不僅增加了城市自身的洪澇風險，又削弱了流域、區域防洪排澇能力。[4]此外，有的城市河道排澇與管網排水標準偏低，有的城市地下水過量開采等造成地面沉降，也成為洪澇防御標準降低、洪澇災害發生率增加的因素。

（三）水利現代化目標與高起點防洪能力發展之間的矛盾

圍繞洪澇風險治理，國家和相關省市投入了大量的人力、物力、財力，開展了治理太湖的骨干工程、水庫和堤防及圩區防洪工程、重要城市防洪工程建設等一系列卓有成效的工作，取得了顯著的成效。“十一五”期間，江蘇省水利工程直接減免災效益達228億元；“十二五”期間，浙江省防洪減災效益累計達1 390億元。從更高的標準來看，太湖流域的城市洪澇風險治理相對于經濟社會快速發展仍有不相適應之處，城市防洪減災能力有待進一步提高，尚未全面達到安全防御的國家標準。流域、區域、城市防洪相互銜接協調不夠完善，工程配套不夠齊全、標準不盡一致，影響系統功能的有效發揮。城市防洪大多依賴于流域、區域防洪，自保體系建設尚有待完善。城市洪澇防御設施需要較大的投入，建設需要較長的周期，且受征地動拆遷、計劃調整等影響，規劃工程設施建設進展不快。有的城區尚未按規劃全面推進，城市防洪工程尚未全部達標；有的城區沿線堤防標準尚偏低，易澇區域仍需治理；有的城區在按防御標準建成外圍防洪工程后，城市雨水排水系統仍需進一步完善。近年來，流域內重點城市防洪工程采取了大包圍的建設格局，圩區排澇能力增強，但區域骨干河道外排能力不足。[5]城市洪澇風險治理的綜合能力，特別是水文監測能力、風險評估能力、應急處置能力和運行保障能力等有待進一步提高。有的城市未注重建設發展與洪澇風險治理的同步推進，缺乏對不同類型防洪區的產業發展、建設布局、房地產開發的分類指導、分類管理。

四、太湖流域城市洪澇風險的治理策略

（一）理念——堅持現代洪澇風險治理的價值引領

一是堅持“綠色發展”的理念。遵循自然規律、發展規律和市場規律，既要注重洪澇對城市經濟社會的影響，又要注重不斷加快的經濟社會發展對洪澇治理的新要求，把城市建設與防御洪澇結合起來，把洪澇治理與保護生態環境結合起來，提高自然環境的自我調節能力，促進人與自然從對立走向和諧，實現可持續地與自然協調發展。二是樹立“洪水管理”的理念。進一步轉變單純治水的觀念，推進從控制洪水向管理洪水轉變，通過規范城市建設和社會活動，盡量避免和減少洪澇災害帶來的損失，同時強化防洪的社會化管理，規范洪澇調控行為，通過科學調度、有效調控，利用好洪水資源，讓“水患”變成“水利”。三是倡導“智慧城市”、“海綿城市”建設的理念。圍繞城市洪澇風險綜合治理的思路，推動“互聯網+智慧水利”，建設資源整合利用的大數據平臺，建設信息共享暢通的大服務平臺，建設應用集成融合的大管理平臺，實現智慧化運行。同時，鼓勵雨水利用，處理好城市開發建設與河網生態系統承載力、水資源承載力、水環境承載力之間的關系。[6]

（二）規劃——強化以目標為導向的洪澇治理能力建設

一是國家歷來高度重視太湖流域治理，積極強化洪澇治理規劃與配套工程的完善。1987年，原國家計委批復《太湖流域綜合治理總體規劃方案》，并于1991年太湖流域大水后全面實施；2008年，國務院批復實施《太湖流域水環境綜合治理總體方案》；2013年，國務院批復實施《太湖流域綜合規劃（2012-2030年）》，對保障太湖流域經濟社會持續健康穩定發展和城市建設起到了十分重要的作用（表2）。二是流域省份和各主要城市也制定了防洪專項規劃或水利發展綜合性規劃，對洪澇風險治理提出了目標和任務。太湖流域主要城市防洪建設重點是提高城區范圍的防洪自保能力，依托流域性和區域性河道堤防，通過新建或加固防洪堤，構成城市外圍防洪屏障或防洪保護圈。完善城市防御洪澇配套工程，重點提高排水防澇能力，加快低洼地改造、城市河道清障整治，推進雨水管網、除澇泵站等排水系統建設及達標、提標改造。三是新區、開發區建設，應充分考慮防洪排水條件，郊區的排水除澇建設應與城鎮化發展協調推進。規劃工作應加強系統設計，按照國家標準《城市防洪規劃規范》，明確防洪標準，用地防洪安全布局，防洪體系，防洪、排澇工程措施和非工程措施。通過規劃建設，逐步形成與城市定位、規模、形態、功能相適應的洪澇風險治理體系。

（三）統籌——構建系統設計、協調運行的洪澇風險治理框架

一是統籌流域、區域和城市間的銜接與協調。加快流域、區域治理，為城市防洪排澇創造條件，推進建設“洪澇兼治、蓄泄兼籌”的流域防洪減災體系，完善流域“利用太湖調蓄、北向長江引排、東出黃浦江供排、南排杭州灣”的防洪工程布局。區域的治理服從服務于流域的總體部署，城市的治理依據所在流域、區域防洪規劃安排和城市總體規劃開展。二是加強區域外排與城市內部“排澇水”的銜接。[7]統籌工程性措施與非工程性措施的協調運用，做到防災、減災、避災相結合，在大力推進洪澇治理重點工程的基礎上，推進建設監測預警體系、洪澇調度體系、組織指揮體系、信息傳遞體系和搶險救援體系等非工程措施。通過完善雨情、水情、工情、險情、災情的實時采集和快速處理，提升洪澇治理的綜合功能。三是統籌洪澇風險治理與其他治理的整體實施。推進從單一的實施防洪工程向開展城市綜合治理轉變，堅持水安全、水資源、水環境、水生態的統籌協調，注重點與面的結合，注重近期和遠期工作統籌，注重各方面力量的整合，做到規劃、工程、監管、宣傳、科技、法治等多措并舉，防止只顧眼前的短期行為和各行其是的單兵作戰。

（四）評估——加強基于技術支撐的風險分析和前瞻預測

一是把握各種洪澇風險生成的可能性與誘因、判斷風險發生的影響范圍和程度、采取有針對性的策略和行動的過程是洪澇風險治理的過程。洪澇風險治理必須識別風險。因此，加強流域、區域和城市的洪澇現狀及未來洪澇風險評估，利用評估的洪澇風險結果，可以為決策部門提供有效減低未來洪澇風險的科學、合理的措施。二是洪水風險圖編制已成為洪澇風險評估的基本手段，是對可能發生的超標準洪澇的演進路線、到達時間、淹沒水深、淹沒范圍及流速大小等過程特征進行預測，以標示受洪澇災害的危險程度的一種重要的非工程性措施。基于ArcGIS的洪澇風險量化分析系統，基于MIKE技術的水動力學模型，以及其他先進技術，已經在這個方面發揮了積極的作用。洪澇風險分析評估聚焦洪澇的自然特性——危險性、承災體的社會經濟特性——易損性兩大特性，由此制定或調整必要的行動計劃和方案，選擇更具針對性的風險治理技術和方法，對洪澇風險實施有效預防控制并盡可能消除風險所致的影響。

參考文獻：

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責任編輯：張 煒