國土空間開發格局

周宏春

國土空間開發格局，是一個國家或地區的人民依托一定的地理空間經過較長時間生產生活活動所形成的經濟要素分布格局。遼闊的陸域和海洋，是中華民族繁衍生息和永續發展的家園，我們必須十分珍惜。改革開放以來，我國國土空間開發格局發生了巨大變化，既有力支撐了經濟快速發展和社會進步，也出現了一些必須高度重視和需要著力解決的問題，包括耕地減少過多過快，資源開發強度偏大，環境污染嚴重，生態系統退化等。優化國土空間開發格局，是生態文明建設的重要內容；實施主體功能區戰略，推動各地區各行業嚴格按照主體功能區定位，構建科學合理的城市化格局、農業發展格局、生態安全格局。國土空間開發格局，可以細化為以下五個層面：

一是功能層面。國土空間開發，要根據資源環境綜合承載能力和經濟社會發展戰略，統籌陸海、區域、城鄉發展，統籌安排生產、生活、生態空間，對自然資源開發利用、生態環境保護、國土綜合整治和基礎設施建設等進行綜合部署；要按照人口資源環境相均衡、經濟社會生態效益相統一的原則，推進國土整治，控制開發強度，優化空間結構，給自然留下更多修復空間，給農業留下更多良田，給子孫后代留下天藍、地綠、水凈的美好家園，實現生產空間集約高效、生活空間宜居適度、生態空間山清水秀。

二是區域層面。要樹立協調發展理念，推進多規合一。國土空間規劃對區域規劃、土地規劃、城鄉規劃等空間規劃及相關專項規劃具有綜合性、基礎性、戰略性和約束性作用，應以重點開發促面上保護，在發展中保護，在保護在發展，實施點軸集聚式開發，輻射帶動區域發展；扶持落后地區加快發展、提升自我發展能力，縮小區域差距；推進交通通訊、供水供氣、環境保護等基礎設施建設，促進基本公共服務均等化。

三是城鄉層面。要樹立共享發展理念，堅持走新型城鎮化和城鄉一體化發展道路，優化發展和重點培育城市群，加快特色小鎮建設，促進大中小城市和小城鎮協調發展，增強城鎮吸納人口能力，解決三個“約一個億”人口問題；促進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置，以城帶鄉，實現城鄉基礎設施、產業發展、就業保障、環境保護一體化建設、協調發展。

四是產業層面。要樹立綠色發展理念，堅持工業化、信息化、城鎮化、農業現代化同步推進，依托區域資源優勢優化產業布局，促進基礎產業發展；推進各類園區的集中、集聚和集約建設，支持戰略性新興產業、先進制造業、現代服務業健康發展；加大高標準基本農田和糧食主產區建設力度，增強糧食綜合生產能力，保證糧食安全。

五是陸海層面。要堅持陸海統籌發展，提高海洋資源開發能力，發展海洋經濟，沿海地區人口集聚和經濟規模要與海洋資源環境承載能力相適應；統籌海洋生態環境保護與陸源污染防治。保護海岸線資源，做到分段明確、相對集中、互不影響。港口建設和涉海工業發展要集約利用海岸線和近岸海域。開發以保護海洋生態為前提，以免改變海域自然屬性。統籌海島保護、開發與建設。保護河口濕地，合理開發利用沿海灘涂，修復受損的海洋生態系統，構建協同共治、良性互動的陸海開發格局。堅決維護國家海洋權益，建設海洋強國。

優化國土空間開發格局必須建立并完善國土空間開發保護制度。制度建設是生態文明建設的重要保障。要劃定“生存線”、“生態線”、“發展線”和“保障線”，加強國土空間開發管控；對涉及國家糧食、能源、生態和經濟安全的戰略性資源，實行開發總量控制、配額管理制度，完善并落實最嚴格的耕地保護、節約用地制度，確保安全供應和永續利用；建立健全資源有償使用制度和開發補償制度，嚴格自然資源利用和生態環境保護的責任追究制度。

優化國土空間開發格局必須實行分類管理。中央財政應逐年加大對農產品主產區、生態功能區特別是中西部重點生態功能區的財政轉移支付力度，增強基本公共服務和生態環境保護能力。規范不同主體功能區鼓勵、限制和禁止類產業發展，綜合運用土地規劃、用地標準、地價等政策工具，促進開發布局優化和資源節約集約利用。重點支持欠發達地區、戰略性新興產業、國家重大基礎設施建設用地，重點保障“三農”、民生工程、社會事業發展等的建設用地，緩解我國人地關系緊張的矛盾。

優化國土空間開發格局必須建立健全考核評價辦法和獎懲制度。必須改變GDP至上的觀念，把資源消耗、環境損害等指標納入經濟社會發展評價體系并增加權重，形成生態文明建設的目標導向。按不同區域的主體功能定位，實行差別化的評價與考核制度。對優化開發的城區，強化經濟結構、科技創新、資源利用、環境保護等的評價。對重點開發的城市化地區，綜合評價經濟增長、產業結構、質量效益、節能減排、環境保護和吸納人口等方面的內容。發揮評價指標考核和目標導向作用，優化各類功能區的開發格局。