“因事設官”對機構(gòu)編制改革的啟示

朱丙棟

古代因事設官原理對我們今天深入推進機構(gòu)編制改革仍有一定的借鑒意義。

我國古代職官設置的歷史經(jīng)驗十分豐富，其中，因事設官的是其基本法理之一。根據(jù)因事設官原理，職官的科學設置主要基于兩個方面，一是要準確把握政府定位，優(yōu)化政府事務；二是在優(yōu)化政府事務的基礎上，精簡職官設置。

古代因事設官原理對我們今天深入推進機構(gòu)編制改革仍有一定的借鑒意義。

政府的主體不僅僅行政機關一家

我國古代奉行主權(quán)在天的法律理念，天子作為主權(quán)的代表統(tǒng)治人民，從事執(zhí)政活動；職官被認為是政府受天子委托從事具體行政活動的實施者。古人眼中的政府是全能型政府，政府扮演了教化百姓、維護公共安全、管理公共事務、提供公共服務等全能型角色，如老百姓稱縣令、縣長是“父母官”。近代以來，西方經(jīng)濟學和西方政治學說認為政府是必要的“惡”，倡導有限政府理論，政府應當扮演“守夜人”的角色，承擔有限責任，減少政府對社會干預。

當前我國政府的定位既不同于古代全能型政府觀念，也不同于西方的有限政府觀念。一方面，從政府性質(zhì)上來講，我們的政府是人民政府，是人民當家作主的政府，也為人民服務的政府，同時要對人民進行領導和教育，是帶領人民實現(xiàn)自身幸福的中國夢的政府。

比如，新中國成立前夕，毛澤東同志關于新中國的政府定位有個明確闡述，他在1948年8月《為什么要討論白皮書？》一文指出，“共產(chǎn)黨領導的人民民主專政的政府，對于人民內(nèi)部來說，不是專政或獨裁的，而是民主的。這個政府是人民自己的政府。這個政府的工作人員對于人民必須是恭恭敬敬地聽話的。同時，他們又是人民的先生，用自我教育或自我批評的方法，教育人民。”

另一方面，我們的政府不是西方意義上有限的政府，而是對人民承擔無限責任的政府。同時，政府又尊重和保護公民權(quán)利，不干預公民的基本權(quán)利。如2017年3月，中紀委書記王岐山在參加全國“兩會”北京代表團審議時指出：“在中國歷史傳統(tǒng)中，政府歷來是廣義的，承擔著無限責任。黨的機關、人大機關、行政機關、政協(xié)機關以及法院和檢察院，在廣大群眾眼里都是政府。”

只有把握好當前政府職能定位，我們才能夠在優(yōu)化政府事務方面避免兩種錯誤傾向：一是機械教條地減少政府事務，把本該由政府承擔的責任以簡政放權(quán)、減少行政審批事項的名義剝離給社會。二是政府大包大攬，以政府承擔無限責任的名義對各項屬于公民的基本權(quán)利進行強行干預。

目前，各級行政機關在優(yōu)化政府事務方面走在了前列，取得了不小的成就。黨的十八大以來，國務院承諾要在未來五年內(nèi)減少行政審批事項1/3以上，目前這項任務已經(jīng)超額完成，截至2016年5月國務院部門各類審批的1700多項被取消，下放行政審批事項618項，占原有審批事項的36%，同時徹底終結(jié)非行政許可審批，各地政府部門制定的行政審批的權(quán)力和責任清單。從這項改革的特點來看，改革的內(nèi)容主要是行政審批事項，改革的方式主要減少行政審批事項，改革的主導機關是各級行政機關。

基于政府的定位，加強改革的系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性，還可以在以下方面采取措施，進一步優(yōu)化政府事務。

第一，增加優(yōu)化政府事務的主體。政府的主體不僅僅是行政機關一家，而是全面的，應當將黨的機關、人大機關、政協(xié)機關以及法院和檢察院等納入推進優(yōu)化各自相關政府事務改革的主體之中。

第二，拓展優(yōu)化政府事務的改革內(nèi)容。除了推進行政審批事項改革外，還應當將行政征收、行政處罰、行政給付、行政確認、行政指導、行政獎勵、行政裁決、行政監(jiān)督檢查等各項行政事務納入改革范圍。同時也要將黨的機關、人大機關、政協(xié)機關、法院、檢察院等機關工作中與群眾或社會直接有關的公務事項納入改革內(nèi)容，進一步剝離不屬于各類機關管理的事務，同時合理界定政府權(quán)責邊界。

第三，推進政府事務清單制度。借鑒行政機關的權(quán)責清單制度，在深入推進行政機關權(quán)力和責任清單制度的基礎上，把政府服務事項也應編入清單；積極推進其他政府機關的權(quán)力和責任清單的制定，編制黨的機關、人大機關、政協(xié)機關、法院、檢察院等相應的權(quán)力、責任和服務清單，并明確向公民予以公開，把人民政府以清單的形式體現(xiàn)出來。

第四，建立優(yōu)化政府事務的協(xié)同機制，突出黨委抓總功能，各個機關協(xié)同推進，適時引進公民的參與和社會監(jiān)督，形成改革的合力。

人員編制膨脹問題仍沒有得到有效解決

從我國古代職官設置制度來看，職官設置十分精簡，尤其是市、縣等直接臨民的職官員額更加精干。例如漢朝的縣設置職官3人，為縣令（長）、縣丞、縣尉；吏員大概有28人左右。唐朝的中等縣，設置職官4人（縣令、縣丞、縣主簿、縣尉），吏員共49人。明清時代，縣級職官設置和吏員也基本保持這種較少的員額標準精簡，如明朝的中等縣設置職官3人。其中知縣1人，正七品；縣丞1人，正八品；主簿1人，正九品；吏員共16人左右。清朝的中等縣設置職官3人，其中“知縣一人，正七品；縣丞一人，正八品；主簿無定員，正九品”；吏員13人左右。

早在l941年延安時期，黨中央就提出了精兵簡政的主張，建國以后，國家不間斷地進行了多次精簡機構(gòu)和人員編制改革，在當時取得了積極成效。改革開放以來，為了優(yōu)化組織機構(gòu)，黨中央、國務院先后進行了以精簡和優(yōu)化機構(gòu)編制為目標的7次機構(gòu)改革，但精簡以后不久又再度膨脹，精簡—膨脹—再精簡—再膨脹成為我國政權(quán)組織建設的怪圈。目前，黨政群機構(gòu)設置過多、分工過于分散和人員編制膨脹的問題仍然沒有得到有效的解決。

例如，2016年8月，有網(wǎng)友統(tǒng)計梳理了縣一級機構(gòu)設置情況，發(fā)表了《縣級機構(gòu)一覽表》，表中列舉了縣一級的黨政群團系統(tǒng)的各類部、委、辦、局、站、中心等183個機關事業(yè)單位。當然，該表將某些國有公司納入其中，存在一定的夸大因素，但也在一定程度上反映了縣級機構(gòu)設置過多的情況。機構(gòu)設置過多，必然導致職責交叉重復、相互扯皮。

再如，地方黨政領導職數(shù)設置過多且超職數(shù)配備干部問題比較突出。如，根據(jù)2015年1月中央組織部通報，全國超職數(shù)配備的副處級以上領導職數(shù)多達4萬余名。在四輪中央巡視中，有19個省區(qū)存在超職數(shù)配干部問題；據(jù)新京報記者在2013年11月對24個省中250個地級市的副市長數(shù)量進行的統(tǒng)計，“250個地級市共有1750個副市長（不含掛職副市長），平均每個地級市配置有7名副市長。其中，共有219個地級市配置有6～8名副市長。”縣一級縣委常委的數(shù)量一般在7～9人左右，也有超過這一配置的。

優(yōu)化編制結(jié)構(gòu)

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確要求，優(yōu)化政府機構(gòu)設置、職能配置、工作流程，積極穩(wěn)妥實施大部門制，統(tǒng)籌黨政群機構(gòu)改革，推進機構(gòu)編制管理科學化。為此，應當在優(yōu)化政府事務的基礎上，落實中央要求，推進相關改革。

回顧歷史，我國古代政治清明、國力較強的時期，地方政府管理層級十分精簡，主要是郡縣或州縣兩級，行政成本較低。當前，地方政府典型層級模式是省、市、縣、鄉(xiāng)四級制，層級太多，基層政府一部分精力用在迎接上級政府的檢查、考核、評比上，基層政府行政自主能力受到阻礙。因此，減少管理層級，比如擴權(quán)強縣、擴權(quán)強鎮(zhèn)、省直管縣等嘗試勢在必行。對職能相近、管理分散、分工過細的機構(gòu)和職責交叉重復、相互扯皮的機構(gòu)進行整合調(diào)整、綜合設置，進一步優(yōu)化市、縣一級政權(quán)組織。以國家治理體系現(xiàn)代化為目標，堅持“四個自信”，統(tǒng)籌黨政群等政權(quán)組織機構(gòu)改革，減少機構(gòu)數(shù)量，推進政權(quán)組織的綜合設置，減少機構(gòu)內(nèi)部管理層級、完善工作機制。

我國古代職官和吏員有嚴格區(qū)分，其中職官行使決策權(quán)，承擔政治責任，對政權(quán)負責；吏員負責各種管理事務，輔助職官工作，執(zhí)行職官決策，對職官負責。兩者任命、培養(yǎng)、管理上采用不同的辦法和制度。現(xiàn)行的《公務員法》僅僅是原則性對公務員分類進行了規(guī)定，這項制度尚處在試點階段并沒有真正落實下來。我們可以大膽借鑒古代職官設置制度中職官與吏員分類管理經(jīng)驗，以更好發(fā)揮政務類公務員的政治領導作用和保證事務類公務員的穩(wěn)定性和專業(yè)化，大膽探索建立政務官和事務官制度。

同時，借鑒古代職官權(quán)責配置的制度，在確定機關主要職責的基礎上推進政務類公務員和事務類公務員職責清單制度，更加突出職官本位，強化公務員職位的責任，建立各類職官責任體系。要精簡市縣領導職數(shù)，減少管理層級。同時，以法律的形式將領導干部的員額或者設置的標準通過法律的形式固定下來，規(guī)定超職數(shù)配備干部的法律責任。

我國古代社會在衙門工作的除了職官外，還有大量的吏員和官役，他們發(fā)揮著重要的作用，其中吏員從事行政事務，差役負責緝拿、催辦等具體執(zhí)行工作，而且數(shù)量龐大，遠遠超出職官的數(shù)量。比如據(jù)《后漢書·百官志》注引記載，太常寺太祝署除了有職官太祝令1人外，還配置了吏員41人、祝人150人，宰和屠者302人。又如，光緒朝《大清會典事例卷98·吏部·處分例》記載，山東省大縣“白役”多至1000多人，小縣多至數(shù)百名。

如果把古代吏員和官役類比現(xiàn)在，他們大致相當于公務員中除了黨政領導干部以外的絕大多數(shù)人員及其輔助人員。筆者認為，歷代官場腐敗的主要原因不是職官制度存在問題，而是古代政府對于吏員和官役缺乏有效的管控手段，吏役掌握各項政策措施的執(zhí)行，直接影響了政府權(quán)威。因此，筆者建議，一方面應當堅決將輔助性人員納入編制管理范疇，防范出現(xiàn)不受控制的從事公共管理和服務的人員隊伍，比如參照2016年《關于規(guī)范公安機關警務輔助人員管理工作的意見》強化對機關輔助人員的監(jiān)督管理。另一方面，要優(yōu)化編制結(jié)構(gòu)，嚴格控制現(xiàn)有的人員編制總量不能增加，不能突破2012年中央確定的行政編制和事業(yè)編制基數(shù)。

我國古代對于消化富裕官員有豐富的經(jīng)驗，例如，明朝的翰林院是帶有學術研究和專門教育培訓性質(zhì)的事務性機構(gòu)，設置了學士、五經(jīng)博士、典籍、侍書、待詔、編修、檢討等職位，這些崗位是可以接納從內(nèi)閣、吏部、禮部等高級職官崗位交流下來的職官。當代機構(gòu)改革也應暢通領導干部的出口渠道，打通“旋轉(zhuǎn)門”，加大領導干部能上能下的工作力度，消化因機構(gòu)改革和精簡領導職數(shù)產(chǎn)生的富余人員。