美國的水權體系：原則、調適及中國借鑒

嚴予若 萬曉莉 伍駿騫 袁平 鄭建斌

摘要水權是現代水治理體系中的關鍵環節；合理的水權制度有助于水資源的優化配置。我國舊有的水資源管理模式中水權不明晰、水權制度尚未建立健全，因而無法適應市場經濟發展和水資源高效可持續利用的需要。美國的水權制度與其發達的市場經濟相適應，其經驗可資借鑒。美國的水資源治理實踐表明，建立在市場經濟基礎之上、以法律和制度為保障的水權制度，對于水資源的高效配置和可持續利用具有積極的促進作用。對水資源財產權的明晰界定是美國水權制度的基石；水權的取得及其權責范圍均有明確的法律規定并受法律保護。在保護私有水權的同時，美國水權制度兼顧聯邦和地方利益，同時避免外部性產生。各州對水權的確權和管理因各自人文和自然狀況的差異而異，但對水資源“合理有益的使用”是各州共有的理念。美國的水治理理念正從偏重水資源的經濟價值轉向日漸重視水的環境及人文價值。社會公平、效率的增進、交易成本的降低是美國水權制度演進的內在動力。經歷了漫長的歷史演化，美國的水權管理體系已日臻成熟，但依舊存在不同層面的水權沖突，因此仍然在實踐中不斷修正調適。我國應學習借鑒美國水治理的有益經驗，并積極探索美國經驗的中國轉化。本文對美國現行水權體系中水權的取得、水權的范圍以及水權的變更與中止進行了系統總結，并在此基礎上對中國的水權制度建設提出構想，包括：以立法確立和保障水權、建立市場導向的水價形成機制、運用水價杠桿實施有效的水資源需求管理、培育水權交易市場、構建區域性水權管理規范等。

關鍵詞水權制度；美國；水岸水權；優先占用水權；混合水權

中圖分類號F205文獻標識碼A文章編號1002-2104（2017）06-0101-09DOI：10.12062/cpre.20170437

當今中國水資源短缺情勢嚴峻，人均水資源占有僅為世界人均水平的1/4，位列世界第121位，是聯合國認定的“水資源緊缺”的國家。世界銀行2009年的研究報告顯示，中國的水資源生產力為3.60美元/ m3，低于中等收入國家的平均水平（4.80美元/m3）和高收入國家的平均水平（35.80美元/ m3），而此差距在很大程度上源于各國產業結構的不同和水資源利用效率的高低[1-2]。我國低效的水資源利用令原本就短缺的供給雪上加霜，用水糾紛引發的沖突頻現；不斷擴大的水供給缺口導致對水資源過度開發乃至掠奪性開發，對環境造成巨大損害。若不改革此種水資源開發利用方式，必將導致不可逆轉的生態災難。水資源危機嚴重威脅到國家的發展與安全，迫切需要通過頂層設計加以應對，因此建立健全中國特色的現代水資源治理體系勢在必行。

現代水資源治理體系內在要求以市場機制調節水資源供需，涉及到水權制度、法律框架、行政體制、公眾參與等，其中，建立權責分明的水權制度是重中之重。財產權的重構可以降低交易成本、提高效率，進而推動制度創新[3]，故合理的水權制度能優化水資源配置、促進水資源的高效可持續利用。而中國長期以來的水資源管理模式中，政府是決策主體，主要以行政手段配置水資源。由于行政干預抑制了市場機制的作用，所以水資源整體配置效率低下。隨著中國經濟和社會轉型，舊有管理模式因水資源權屬不清而造成跨域治理諸多困境，并引發水資源使用的外部性問題，因而無法適應市場經濟發展的需要。黨的十八屆三中全會明確提出“市場要在資源配置中起決定性作用”的改革目標，而這一目標的實現有賴于水資源產權制度的建立。美國是市場經濟高度發達的國家，有著與市場相適應的健全的水權制度及相應的法律體系，美國水權制度建設的經驗可以為我國水資源治理改革提供有價值的參考。

美國的水權制度安排有兩大目標：保障民眾維生水源的可得性；以法律確保水資源利用效率最大化[4]。公共水權（Public Rights）、“水岸水權制”（Riparian Rights System）、“先占水權制”（Prior Appropriation Water Rights System）與“混合水權制”（Hybrid System）構成了美國現行水權體系。公共水權主要指基于公共信托原則對公用事業、軍事、環境與生態保護、觀光游憩等用水所分配的水權，其范圍和效力自1973年以來呈不斷擴大的趨勢。公共水權不可交易，而其它三類水權都是私有水權，屬可交易水權。作為聯邦制國家，美國各州享有高度自治權，因此，在水的管轄權方面，除“聯邦保留水權（Federal Reserved Water Rights）”與“印地安水權（Indian Water Rights）”是由聯邦政府統一授權并管理之外，其他類型的水資源權責均由各州自行確立管理，但各州的規定必須受公共信托原則（Public Trust Doctrine）的制約。各州在具體的法律規范和操作實務方面存在諸多差異，囿于篇幅，無法一一鋪陳每個州的水權管理細則，本文僅就美國水權體系中私有水權的取得及其相應的權利范圍、水權的變更與中止擇其要義加以介紹。

1水權的取得

1.1水岸水權制（Riparian Right System）

水岸水權的原則源于羅馬法（the Roman Law）[5]，與土地財產權的確立密切相關。在水岸水權體系中，土地所有人基于其擁有的土地權利，享有合理使用（Reasonable Use）該土地所毗鄰水源的權利，這是早期水岸水權確立的依據。非毗鄰水域的土地，即使其所有者同時擁有其他毗鄰水域的土地，這一非毗鄰水域土地也仍然無法取得水權。早期的水岸水權不需要政府專門審批，但僅限于對自然流經特定土地的水資源的使用，不包括儲水權或分水嶺以外的土地的用水權[5]。

水岸水權的分配原則是土地必須與河川相毗鄰，土地所有人方能取得水權。對水岸水權的分配經歷了從絕對所有權制（Absolute Ownership）到合理所有權制（Reasonable Ownership），再到關聯原則（Correlative Doctrine）三個階段。其中僅有關聯原則允許在水量有富余的情況下，分配給非毗鄰河岸的土地，但此規定僅作為一項例外而存在[6]。endprint

早期美國法律對水權的規定采取絕對所有權制度，即：水資源的權屬依附于土地。任何毗鄰水域的土地所有人均無條件擁有對該水域水資源的絕對權利。然而，一旦水量減少或用水需求增加，那么共同毗鄰該水域的不同土地所有者之間就會出現競爭性取水，比如河流上游對下游的擠壓、買下沿岸土地后對流域水資源實施壟斷等，從而引發外部性問題并損及絕對所有權的實現。

鑒于絕對所有權制在水資源短缺時無法確保土地所有人的平等水權，合理所有權制逐步取代了絕對所有權，旨在讓所有與水源毗鄰的土地擁有同等用水權，確保上下游平等用水。在不違背合理使用原則的前提下，通過限制上游水權人的取水量來保全下游水權人的取水權益[7]；但其對于水權的取得依舊要求必須毗鄰河川。

隨著社會變遷，合理所有權制的弊端逐漸顯現。1903年加州法院認為：除了“合理使用”這一考量之外，水權的分配尚須考慮水資源的實際供需狀況，包括：當水供給不足時，所有毗鄰水岸的土地所有人皆應同時減少用水以共度難關；當供給充足時，應將多余水量提供給未毗鄰水岸的土地使用，以此提高水資源利用效率[6]。關聯原則的引入則促成了此愿景的達成。水權與地權的分離令水權交易成為可能，對水資源和土地利用效率的提高產生了積極影響，因此關聯原則的踐行是水資源分配觀念上的突破。

美國經濟的高速發展和人口膨脹使得用水量激增，水岸水權制度在水資源日漸短缺的情勢下，已然無法確保水資源的公平有效分配，于是，實施水岸水權制度的州開始將用水許可制度引入原有水岸水權體系。用水許可制度規定任何合法用水均須先行取得主管機關的審批許可，主管機關審核的要點包括水源類型、取水地點、取水量以及對公眾的影響等；必須確保水域流量不低于安全限度；水生動植物、水岸帶動植物的生息繁衍及其它公眾利益不受侵擾[8]。申請人獲得取水許可之后，必須提交用水記錄報請主管機關查驗。許可證期限各州不一，約一半實行水岸水權制的州核發永久許可證，其他州的許可期限則在10—15年之間不等。對于用水申請流程和要件，各州不盡相同。

用水許可制在保障穩定水量供應的同時，通過主管機關對用水許可的管控，有效約束了水岸水權人的不當行為，避免了水資源的壟斷或浪費。因此，幾乎所有采納水岸水權體系的州都以立法規定了一定形式的用水許可程序，朝著“受管控的水岸水權”（Regulated Riparian System）[9]方向發展。

美國采用水岸水權體系的州主要集中在密西西比河以東的水量豐沛區域。經過長時間的發展演變，目前絕大多數采用水岸水權體系的州均以立法規定水資源的合法使用必須由法律授權。

1.2先占水權制（Prior Appropriation Water Rights System）

美國西部氣候干燥缺水，大量土地都不毗鄰河川，在水岸水權框架下無法有效滿足生產生活對水的需求，因此在水資源分配上承襲了十九世紀美國西部地區淘金熱潮中在礦產分配上“誰發現誰擁有”的慣例，采用先到先得的原則（Prior Appropriation Right Doctrine）對水權進行分配[10]。誰先占用水資源，誰就優先取得了這部分水資源的支配權與使用權。迄今實施先占水權制度的包括科羅拉多州、亞利桑那州和猶他州等九個州，集中在密西西比河以西的地區。

先占水權制度下，水為公共資源，所有權不屬于任何人，而是歸屬全社會。任何人欲取用水資源，必須申請。申請用水的土地無須毗鄰水源或在水源流域范圍內。先申請的人獲得優先用水權，即“先到先得”或“時間優先則權利優先”（First in Time，First in Right）；占用權授予的日期決定了使用權的優先級。最早授權的使用者擁有最高級別的優先權，最晚授權的使用者的權利級別最低。當水資源短缺時，擁有最高優先級的水權人被允許取用其所需的全部水量，而最低級別的水權人則必須削減甚至中斷用水。“時先權先”原則對用水的時間、地點、用途、用水方式、設備、數量等要件均有詳盡規定，藉此限制以牟取不正當利益為目的的惡意搶占水權[11-12]。

采取先占水權制度的各州均制定了相關法律以規范水權的申請。必須向水資源管控委員會（Water Resources Control Board）或自然資源部（the Department of Natural Resources）提出申請。申請審批主要以規范水量分配及保障既有水權為核心考量。申請時間是決定水權優先級別的首要因素；對于同時獲得取水許可的用戶，則依其動工修建引水工程的先后確立水權優先級[13]。

具備以下三個要件，并履行相關法律程序便可向主管機關申請取水許可證：用水目的是為了增加效用；水從自然資源態轉換為其他形態；對水的有益利用控制在合理時間內[14]。申請者須聘請有資質的水權檢查員（CWRE）進行現場勘查并將勘查報告報送水資源管理機關。若勘查結果顯示授權的水量大于實際需水量，則水資源局會重新核發水量以避免水資源浪費。核發水量并不保證水權人可以無條件全額取水，而要視實時的水供給量和水權人的優先級而定。申請人獲得許可之后，必須在一定時間內（通常為一年）動工興建引水設施，完成試水記錄，并出具證據證明用水目的是有益使用之后，方能實際取得水權。連續五年未使用的水權將被撤銷，以避免水資源閑置。對水資源的有益利用（Beneficial Use）被視為取得先占水權的最重要因素；所有采用先占水權制度的州均將家庭用水、市政用水、工農業用水及游憩用水視為對水資源的有益利用，大部分州對“有益利用”的界定有法律為據[15]。

1.3混合水權制（Hybrid Water Rights System）

十九世紀末期，隨著美國西部的農業迅速發展，引水灌溉流域周邊農田成為農民的普遍需求，但原本采用的先占水權制度無法有效滿足社會需要，因而先占水權的合理性受到了挑戰，于是加利福尼亞州發起公投以決定先占水權和水岸水權的去留。公投結果判定，在對水資源“合理而有效使用”的前提下，此兩種水權并行不悖，混合水權制由此誕生[16]。加州是最早實施且混合水權制度發展最成熟的州，自加入聯邦伊始便實施混合水權制度，是混合水權制的代表。加州在推廣先占水權制的同時，承認先占水權施行前業已取得的水岸水權或其他既有水權（Vested Rights）的有效性；而其他州則是先沿用水岸水權制，后來再引入先占水權制[17]。目前美國有十個西部州采取混合水權制，包括加州、德克薩斯州和俄勒岡州等；各州的具體規范有所不同，但核心理念均遵循加州原則（California Doctrine）。現以加州為例介紹混合水權的取得程序。endprint