新預算法下優化高校財務預算管理路徑探析

劉雁南

摘 要：新預算法的頒布實施，對深化預算改革、規范政府收支行為和提升政府服務能力具有里程碑意義。高校部門預算是財政預算的重要組成部分，因此必然對高校預算產生深遠的影響。新預算法對預算管理提出了更高的要求，必須實行全面、精細化預算，同時提高預算的透明度，加大對預算的公開力度。面對新要求、新挑戰，高校應優化財務管理，提高教育資金的使用效益。

關鍵詞：新預算法；高校；預算管理

中圖分類號：G647.5 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2017）16-0111-05

2014年8月31日，全國人大常委會審議通過了新預算法，2015年1月1日起，新預算法頒布實施。新預算法對建立我國現代、科學、公開、透明的財政制度具有跨時代意義，新預算法繼續深化預算改革、進一步規范政府收支行為，對實際具有較強的約束性和指導性。同時隨著高校辦學資金規模不斷擴大，財務風險不斷增強，更加凸顯出了財務預算的重要性，財務預算直接影響著高等教育的健康、可持續發展。

一、新預算法對高校財務預算管理的影響

（一）要求高校財務預算具有全面性

新預算法第4條明確提出：“政府全部收支納入預算。”即實現全口徑、全過程、全范圍預算，這要求高校在編制財務預算時把所有“收支”納入總盤，進行全面預算管理，堅決杜絕隱瞞資金、截流收入、私設“小金庫”、套取預算資金等情況。如各院系（部門）創收收入、科研成果轉化收入、租賃受贈收入等都必須納入學校預算收入，相應支出也同樣納入預算支出。

（二）要求高校財務預算更加精細

新預算法第46條指出：“編制本級一般公共預算支出時，按功能分類應編制到項級，按經濟分類應編制到款級。”這要求高校在財務預算時，對預算項目實行精細化管理，擺脫粗放、內涵模糊的預算，杜絕預算局限在項目的大類層面，沒有末級明細項目或末級明細內涵模糊不清。

（三）要求高校財務預算更加公開透明

新預算法第14條規范了預算公開的范圍、主體和時限等，并在第92條中明確了違反公開的法律責任。新預算法提出，必須在批準預算的規定日期內對外公開，做到主體、內容、形式和時間的公開，同時從嚴控制“三公經費”，以此接受社會各界和全校的監督，充分體現預算的公開、透明。

二、新預算法下高校財務預算管理中存在的問題

（一）收入預算不全面，“賬外賬”現象嚴重

目前很多高校預算編制不全面，主要體現在以下方面：第一，創收收入未納入預算收入總盤。高校編制預算收入時，一味重視財政撥款，忽視創收收入，造成收入編制不全、“賬外賬”、“私設小金庫”現象嚴重。創收收入作為不同于財政撥款的形式而獨立存在，但屬于高校收入的重要組成部分，因此編制收入預算時，必須將它納入“預算總盤”，杜絕隱瞞資金、截流收入。第二，“結轉結余資金”未納入收入預算。 結轉結余資金指按照財政批復預算，在年度預算執行結束時，未列支出的一般公共預算和政府性基金預算資金。高校財務主要指財政基本支出、項目支出的結轉和結余資金，非財政項目結轉、結余資金，它們是高校收入來源的重要組成部分。但目前，高校在編制收入預算時，往往會忽略這部分，以陜西省屬FL大學為例，具體（見下頁表1）。

（二）支出項目過于粗放，內涵模糊

當前很多高校編制預算項目時，對支出只進行簡單、粗略的劃分，沒有建立子項目或子項目內涵模糊、不明確，造成預算、核算、決算銜接松疏、不緊密，很難發揮預算“指揮棒”作用。再者，預算項目精細化程度直接影響績效考評水平。目前因高校預算項目編制過于粗放，沒有對每個項目進行分解和細致的說明，造成績效考評無依據或依據不充分的現狀，以陜西省屬FL大學為例，具體（見下頁表2）。

（三）預算公開范圍要求較低，未全口徑公開

高校預算公開是指“高校年度財務收支計劃以適當的方式向全社會公開、接收社會的監督。”目前高校預算公開范圍的要求局限在“預算三下”層面，即包括財政補助收入的小部分（剔除“生均經費撥款”“中、省建設專項”等）、事業收入、其他收入和結轉結余資金。結合高校實際財務狀況，財政補助收入中的“生均經費撥款”“中、省建設專項”構成了高校收入的重要組成部分。據調研，對省屬高校來說，“生均經費撥款”占到財政補助收入的48.5%、收入的36.5%。可見，這一大塊兒資金，游離于公眾的視角、人民的監督，對捍衛納稅人的權利，保障財政的透明度，建立政府責任和法制財政帶來很大的障礙。

三、新預算法下優化高校財務預算路徑

（一）梳理預算管理流程，實現全面預算

全面預算，對高校來說，應該把所有的預算收支納入總盤，真正做到“收入一個籠子、支出一個口子”。無論是學校層面的預算管理機構，還是各院系（部門）的二級預算管理機構，在編制收入預算時，除了要納入預算年度的財政撥款、事業收入和其他收入外，還要把創收收入、“結轉結余資金”編到預算收入總盤，同時還要安排對應的支出項目，保證日常運行支出和資本性支出都有歸口。只有這樣，才能從源頭上防止隱瞞資金和截流收入，做到全口徑預算。

（二）細化預算支出，建立項目層級關系

高校應細化支出預算，編制預算時，把經濟事項融入到末級預算項目與會計科目中，以增強預算的準確性和可操作性。高校的預算項目一般可分為基本支出和項目支出，基本支出由人員支出和公用支出組成，項目支出由系列子項目組成，但這只是最粗略的分配方法，完整的預算分配方案應體現支出的功能分類、經濟分類和預算項目的三維立體關系，以YL大學2016年年初預算分配方案為例（節選）。

可見，要做好預算分配方案，高校在平時工作中應注意建立項目庫，通過論證、評審等多重環節篩選出可行性較強的項目，根據學校事業發展，進行輕重緩急排序后，建立動態項目庫。

（三）全口徑公開預算，實現“陽光財務”

高校在公開預算時，對收支應進行全口徑公開，不應該對“財政補助收入”剔除“生均經費撥款”“中、省建設專項”等重要因素，因為該項目構成了財政補助收入的重要組成部分，忽視這部分資金，難以保證納稅人的權利和財政的透明度。

新預算法第一次全面規定了“預算公開”的范圍、主體、時限等，并明確指出，對社會高度關注的事項要做出說明、違反預算公開規范要承擔相應的法律責任，除涉及國家機密事項外。因此，高校必須在預算批準20 日內公開，公開的內容包括主體、形式、內容和時間。特別是“三公”經費，一定嚴格管控，不得超支，并且空開到層面，這些都充分體現了預算的民主性和科學性。

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[責任編輯 吳明宇]