環保督察難在哪

郭思遠

4月21日，第三批中央環境保護督察工作全面啟動，已組建7個中央環境保護督察組，分別負責對天津、山西、遼寧、安徽、福建、湖南、貴州等7個省（市）開展環境保護督察工作。

被稱為“史上最嚴”環境督察風暴自開展以來，各地發生拒絕檢查、阻礙執法事件共11起，尤其是山東省濟南市綠杰環保節能科技有限公司非法扣留執法人員和河北省邢臺市雙工機械制造有限公司搶奪執法證事件，在社會上影響極大，給環保督察帶來極大阻礙。

最根本的是觸及既得利益

據環保部網站消息，4月24日，中央第五環境保護督察組督察福建省工作動員會和中央第六環境保護督察組督察湖南省工作動員會分別在福州、長沙召開。隨后，進駐天津、山西、遼寧、安徽、貴州等5個省（市）的督察組陸續到位。根據安排，環境保護督察進駐時間約1個月左右。

從2016年7月開始，中央環保督察工作全面啟動，中央環保督察已經覆蓋23省份。前不久，環保部部長陳吉寧透露，2017年將實現31個省份全覆蓋。

中國人民大學環境學院兼職教授、哈爾濱工業大學（深圳）經管學院教授鄒驥認為，環保督察之所以難，首先是難在意識和發展觀上。長期以來，人們就存在一個誤區，地方上要搞工業發展經濟，往往要以犧牲環境為代價，但實際上并非如此，這樣造成的經濟代價太大，社會成本太高。

環境保護的問題的實質在于會觸及既得利益。鄒驥說：“少數企業和地方政府為了眼前利益和局部利益，犧牲了長遠利益和全局利益，因為要觸及既得利益，要想解決環境污染問題就難了。”

對于環保體制的問題，鄒驥認為，國家這么大，從治理上是分層的，中央和地方的管理存在著差異，尤其是基層政府有時候與污染企業站在一起，當中央政府要在環保督察的時候，不僅是遇到污染企業的博弈，還會遇到基層政府的不配合。

“過去說資金和技術是問題，現在我認為不是主要矛盾，而是觸及既得利益的問題，最根本的難是難在這個地方。”鄒驥說，“各級政府的執法能力還有缺口，執法監測到以后能不能治理？如何落實？這些都是問題。”

在鄒驥看來，執法能力既體現在技術方面，也體現政治意識、干部素質、體制機制設置等方面，是一個全方位的問題，這是一個難點。

恩威并施標本兼治

近日，國家環境保護督察辦公室明確了整改工作調度、整改情況公開等具體要求，這其中包括每月調度一次督察整改工作情況。按照上述要求，督察反饋后第一個月，將調度督察整改方案編制及督察整改工作組織機制建設情況。

按照上述要求，督察反饋后第一個月，將調度督察整改方案編制及督察整改工作組織機制建設情況。整改方案經報國務院審核同意后，則重點調度具體問題整改情況，配套政策、措施、方案以及相關法規、制度制定和實施情況，整改目標任務完成情況，移交責任追究問題調查處理問責情況，環境質量改善情況，以及整改工作對外公開情況等。

鄒驥說：“督察整改如何落實，現階段主要是靠政府執法和監管督察，這是必要的。將來環保督察的整改，要恩威并施。”

在鄒驥看來，一方面，要嚴厲打擊破壞環境的違法行為，把環保督察同反腐敗一樣對待，這就是運用法律手段進行處理，不能讓污染企業違法成本太低，這是威的一方面；另一方面，還是要找出路，在技術改造、治理污染設施配置，以及經濟結構的調整上下足功夫，這是長效機制。

如何才能形成這種長效機制？鄒驥認為，在能源結構、技術結構、產業結構等調整方面要做足文章，需要標本兼治，對做得好的要進行獎勵，這種獎勵不是財政撥款，而是給企業發展提供便利。從經濟結構方面，讓污染企業做產業重組，讓一些工藝先進的企業占主要市場，讓污染企業在市場上沒有空間，這才是根本的辦法。

形成立體聯防機制

2015年，中央深改組第十四次會議審議通過《環境保護督察方案（試行）》，明確建立環保督察機制。督察工作將以中央環境保護督察組的形式，對省區市黨委和政府及其有關部門開展，并下沉至部分地市級黨委政府部門。督察主要重點了解省級黨委和政府貫徹落實國家環境保護決策部署、解決突出環境問題、落實環境保護主體責任情況。

根據中央環保督察組的部署，今后每兩年要對全國所有省市區督察一遍，并將適時組織開展督察“回頭看”，這就是為了防止環境污染“死灰復燃”。

“從政府的角度，要把監督和核查要機制化和常態化，嚴格進行監管，加強監管的頻率、強度。在5到10年內，都離不開政府高壓的嚴管，這是一個基本的辦法。”鄒驥說，“用市場的解決方法，防止‘死灰復燃就要形成反映‘環境質量要素稀缺的價格信號，提高‘環境質量比價，提高污染的成本和反映對環境質量需求日益上升的支付意愿，讓污染企業逐漸失去市場基礎，讓致力于節能減排和環境保護績效領先的企業得到更大的市場份額和更好的市場前景。”

鄒驥認為，環保督察要形成立體聯防機制，發動第三方組織，比如專業化組織、NGO和群眾力量，這是非常重要的，僅靠政府的力量還不夠，同時，要培育一批監測和監察的社會團體協助督察。

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中央環保督察是黨中央、國務院關于推進生態文明建設和環境保護工作的一項重大制度安排。

中央環保督察流程主要包含六個環節：督察準備——督察進駐——形成督察報告——督察反饋——移交移送問題及線索——整改落實。

地方在收到督察反饋之后，要在30個工作日內制定整改方案報送國務院，并在6個月內報送整改情況，整改方案、整改落實情況通過中央和當地省級主要新聞媒體向社會公開。

根據中央環保督察組的統計，在已完成督察的16個省區中，共受理群眾舉報3.3萬余件，立案處罰8500余件、罰款4.4億多元，立案偵查800余件、拘留720人，約談6307人，問責6454人。