耕地托管服務模式風險識別與防范對策分析

白鵬飛　張仲寧

摘 要：多元化的耕地托管服務模式，實現了耕地資源的優化配置，釋放了農村經濟的活力。但是耕地托管服務模式風險也一定程度上阻礙了其更廣泛的使用。從分析耕地托管服務模式的類型和發展趨勢出發，著重對耕地托管服務模式存在的社會風險、市場風險和自然風險進行識別。在此基礎上，提出耕地托管風險防范的制度性建議，就是要建立耕地托管審查、監管制度，建立托管撂荒耕地強制再托管制度，健全農業保險制度，建立耕地托管風險基金制度。同時，從政府、農戶、托管組織三個層面進行風險防范對策分析，即政府應加大對耕地托管服務進行政策、資金、技術的支持，要不斷增強農戶的契約意識和提高專業知識水平，加強耕地托管組織及中介服務機構的市場化建設。

關鍵詞：耕地托管服務模式；發展趨勢；風險識別；防范對策

中圖分類號：F301.2 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2017）16-0018-06

隨著農業供給側結構性改革和城鎮化進程加快，新型農業經營主體不斷涌現，大量的年輕農村勞動力轉移，傳統的以家庭為單位的農業生產模式面臨巨大挑戰。農民“兩棲化”遷移現象普遍，“農忙務農，農閑打工”的作業方式導致耕地使用效率下降，甚至出現耕地拋荒、耕地非農化使用的現象。而耕地托管服務的出現，以其特有的優勢成為耕地流轉的又一新模式，它徹底解放了農村勞動力，促進了耕地適度規?；洜I及農業新技術的使用，極大地提高了農業生產效率和兼業農戶的收入。但這一創新形式仍然只是我國農村經濟轉型期的過渡性模式，在當前運用過程中依然存在很多風險。識別風險，提出可行性風險防范對策，對于農村經濟發展有著非常重要的理論價值和現實意義。

一、耕地托管服務模式類型與發展趨勢分析

耕地托管是指農村不愿耕種或沒有能力耕種的農戶把土地委托給供銷社、托管合作社、托管企業等機構或個人，并由其代為經營管理的做法。這一模式是在確保農戶享有土地的承包權、經營權和收益權的前提下對現代農業經營模式的一次有益探索。經過十余年的發展，耕地托管服務模式已在我國很多地區應用，受到廣大農戶的歡迎。2014年11月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》，指出：“積極推廣既不改變農戶承包關系，又保證地有人種的托管服務模式，鼓勵種糧大戶、農機大戶、農機合作社開展全程托管或主要生產環節托管，實現統一耕作，規?；a?！边@進一步規范了耕地托管服務模式的發展。

（一）耕地托管服務模式的類型

1.主體多元化的耕地托管服務模式。依據托管主體不同，可以劃分為農戶個人、家庭農場、種糧大戶、專業合作社（含托管合作社）、龍頭企業、托管公司、供銷社、村委會等托管服務模式。

以主體不同劃分的多元化托管服務模式，就其演進發展而言，有著一定的規律性。早期的農戶個人耕地托管服務模式更多的是建立在鄉村熟人社會的基礎上，耕地承包人的近親屬、好友、鄰居及耕地的相鄰農戶成為耕地托管時優先選擇對象。但是，這種模式的效率是比較低的。隨著農業經營體制創新，新型農業經營主體不斷出現，家庭農場、農機大戶、種糧大戶、托管合作社、龍頭企業等都成為了托管服務的主體。農戶提供的托管耕地數量增加，服務內容更加完善，收益共享機制愈加健全。這些托管服務模式市場化程度較高，政府職能缺位明顯，其相應經營風險較大。為了規避托管服務經營風險，政府應該適度介入耕地托管服務，成立耕地托管服務機構或依托供銷合作社等組織與農戶簽訂托管合同，獲得農戶土地承包經營權，依據市場化需求再分配，加強了耕地托管服務風險控制，保障撂荒耕地的全部托管，起到了兜底的作用。

2.內容不同的耕地托管服務模式。依據托管服務的內容不同，可以劃分為半托管模式和全托管模式?！鞍胪泄堋蹦Ｊ揭步小安藛问健蓖泄埽赝泄苤黧w列出供農戶選擇的菜單，主要針對耕地生產過程中耕作、除草、施肥、澆水、病蟲害防治、收割等個別環節的服務，此種模式可以農機專業合作社、農資銷售網點、合同企業或種植大戶等為主體開展托管（如圖1所示）。所謂“全托管”，是指由各類型托管主體為農村沒有能力種地、不愿種地的農民提供從產前、產中再到產后相銜接的全過程服務。這種模式真正實現從生產服務、技術服務、銷售服務的統一，一定程度上有利于實現耕地適度規?；洜I，實現農戶與經營主體的雙贏?！叭泄堋蹦Ｊ骄唧w又可分為收益型托管和服務型托管。收益型托管是農戶將耕地完全委托給托管組織或種植大戶經營，托管組織和大戶每年向農戶提供一定額度現金和實物作為報酬。服務型托管是指合作社向農戶提供產前、產中、產后全過程服務，并向農戶收取一定的服務費用，并向農戶承諾完成托管合同規定的內容[1]（如圖2所示）。

無論是“全托管”還是“半托管”，托管服務模式并不會改變耕地的用途，整個過程中農戶并沒有失去土地經營權，甚至種什么、怎么種、收益形式都可以自主選擇，從而保障了耕地使用性質不發生變化，保障了糧食產量、質量安全。

總之，耕地托管服務模式是現代農業發展過程中的又一創新嘗試，其運用可以有效提高農業勞動生產率，促進勞動力轉移，增加農民收入，對于農業供給側結構性改革和農村經濟發展也有重大意義。除了上述類型外，也存在其他不同類型的耕地托管服務模式，鑒于文章篇幅限制，再不一一分析。

（二）耕地托管服務模式的發展趨勢

從上面對耕地托管服務模式類型的分析可以看出，為了適應農村經濟發展趨勢，總有新的模式替代舊的模式。耕地托管服務模式是隨著農村經營主體的不斷變化而產生的。其發展趨勢體現在以下幾個方面：一是耕地托管服務模式會更加多元化且長期并存，農戶有更多的選擇空間，真正實現自愿托管和強制托管、半托管和全托管、短期托管和長期托管的結合。二是耕地托管服務主體合作化必然增強，體現在“專業合作社+龍頭企業”“村級黨組織+家庭農場+龍頭企業”“供銷合作社+農資超市+農機合作社”“ 基層供銷社+村級黨組織+專業合作社”等聯合托管服務模式的增加。三是耕地托管服務向新型全面托管方向發展，既要關注耕地怎么種，種后怎么賣的問題，還應該拓展、延伸服務，積極進行技術創新，不斷培育品牌，開拓銷售市場。

二、耕地托管服務模式風險識別

耕地托管服務模式的運作是高效的，但在實際運作時也存在著極大的風險需要防范。基于委托代理理論去看，耕地托管服務是一種委托代理關系的體現，農民把土地托管給代理人，同時也把風險給了代理人，代理人經營理念、自然災害、市場、政策影響都會帶來風險。在前面分析耕地托管服務模式類型和發展趨勢基礎上，下面就耕地托管風險作以簡單分析。

（一）耕地托管服務的契約風險

耕地托管有很多是農戶與親朋好友或村民之間形成私下口頭協議，托管雙方沒有簽訂正式托管合同，也未向村委會或相關機構備案登記，程序不到位，法律手續不完備，常常引發難以調解的利益糾紛。即便是簽訂正式托管合同的，也會因為在合同期限內托管雙方或者一方法律意識淡薄，曲解合同條款等原因導致不能如約履行合同義務而產生爭議。其中有兩個導致契約風險的原因最為關鍵：一是托管合同執行監管缺位。在當下耕地托管服務中，農戶處于弱勢群體，缺乏對代理方的有效監督機制，無法解決托管雙方信息不對稱和代理方道德逆向選擇問題。監管缺位是契約風險產生的最本質根源，不能引導和規范代理方的具體經營行為去滿足農戶本身的經營理念和經濟收益。二是規模化、全程化耕地托管服務利潤不能實現而產生違約風險。規?；泄芊绽麧櫜皇莵碜赞r戶所付托管費用，而是以托管規模效益換取更大利潤空間。當規模托管成本大于托管收益時，規模效益就不能實現，或者托管規模效益較小時，均有可能產生違約的風險。

（二）耕地托管服務的市場風險

部分承接耕地托管的家庭農場、龍頭企業等機構或種植大戶缺乏市場化運作意識，尤其是在做規?；泄芊諘r都沒有充分考慮政策變動、資金周轉、農產品價格波動等市場因素，這導致耕地被托管后，托管機構和個人經營效益過低，致使托管雙方更容易產生經濟糾紛。

1.財務風險。很多農戶和代理方簽訂托管合同時不想預付托管費，而托管主體規?；泄芡恋匦枰罅抠Y金周轉，這就造成托管方流動資金不足等問題，個別托管組織向銀行貸款又很困難，托管服務受到資金的限制會導致經營風險，最終影響諸多農戶的托管收益。

2.政策風險。由于國家土地政策、稅收政策、產業政策、補貼政策調整，造成代理方耕地托管經營計劃無法實施，導致托管合同無法履行。

3.價格風險。農產品市場價格變動給耕地托管服務帶來不確定性風險。農產品交易價格降低會讓托管機構的利益受損，甚至會引發農戶收益不能兌現。

（三）耕地托管服務的自然風險

托管服務模式，雖然不會發生改變耕地用途的情況，但是也會出現自然災害風險和短期化經營風險。自然災害風險是指指托管合同期限內發生自然災害，造成代理方資產損失和經濟效益下降，導致托管合同無法履行或者無法完全履行，給托管雙方帶來經濟損失。另外，耕地托管服務的基本上是以一年為一個周期，代理方只是獲取托管付費收入，無法對土地進行長期投資，加之監管缺位，可能會形成放任式經管，如農藥使用超標或不使用肥料導致耕地地力下降，甚至出現撂荒耕地的現象，形成短期化經營風險，影響農業可持續發展。

總之，耕地托管服務模式也存在諸多風險，只有對各類型的風險進行準確識別，才能提出科學的防范對策。要形成完善的風險防范機制，對防范耕地托管服務中的契約風險、市場風險和自然風險均發揮作用。不能出現顧此失彼的現象，或只是重點關注某一種風險的控制，這都會影響耕地托管服務的可持續發展。

三、耕地托管服務模式的風險防范對策分析

防范耕地托管風險，其核心是要構建出屏蔽風險的防范制度，明確耕地托管應堅持的規范性流程，形成風險防備和糾紛處理機制，另外可以從政府、農戶、托管經營主體三個角度出發，構建全面的托管風險規避機制。只有形成托管風險的系統化防范機制，耕地托管服務模式才能成為一種普遍的、為人所接受的模式，最終實現耕地托管健康發展（見下頁圖3）。

（一）加強風險防范制度建設

只有將涉及耕地托管的有關主體納入責任、權利明晰的制度體系中，才能對其行為做出約束和規范，從而對耕地托管導致的農民利益損失、托管代理人經營虧損等風險進行有效防范。這就需要在一定程度上提高農戶耕地托管的政府組織化程度，加強制度建設。

1.建立耕地托管審查、監管制度。第一，建立農戶耕地托管登記制度。在政府主導下建立縣、鄉鎮、村三位一體的土地托管服務中心，凡是托管的耕地必須在村、鄉兩級托管中心進行登記，降低耕地托管的隨意性。托管中心還負責解決農戶和托管主體之間的糾紛，形成耕地托管糾紛解決機制。第二，建立托管主體經營能力審查制度。耕地在托管給農業企業、種植大戶、托管合作社等組織之前，需要村委會協同托管服務中心對經營者的信用狀況、經營實力等進行審查，確保耕地可以托管給履約能力較強的主體，降低經營管理風險。第三，建立監督檢查制度。要成立由村委會成員、村民代表組成監察委員會或村級耕地保護協會，確保種、管、收全過程在有效監督下實施，以規避托管方的投機行為，確保農戶收益。

2.建立托管撂荒耕地強制再托管制度。確立因受自然災害影響或托管主體經營不善而導致的托管拋荒耕地強制再托管制度，是指在堅持農戶耕地承包權、經營權的基礎上，征得農戶本人同意的前提下，將被托管機構和個人拋荒一年以上的耕地強制交由其他托管機構統一經營管理的制度。這一強制再托管制度可以實現對耕地的保護，確保糧食種植面積，保障糧食安全。

3.健全農業保險制度。農業不穩定性、投資回報周期較長的特性與天氣等自然因素的影響，導致風險發生可能性較大。而農業保險是實現災害保護、救濟、價格保護的主要方法之一。所以，實現耕地托管可持續發展必須要鼓勵和支持農業保險制度創新，探索建立農業合作保險體系及農業保險再保險制度，研究制定面向耕地托管主體的優惠保險條款。與此同時，加強政府對公益性保險的財政扶持力度，如加大保費補貼的幅度，真正做到既能降低風險和成本，又能為農業生產保駕護航，以確保農民增收，社會和諧。

4.建立耕地托管風險基金制度。耕地托管風險基金制度是對耕地托管過程中導致的農民遭受損失、企業經營虧損等風險進行有效防范和降低，約束和規范相關托管主體行為的制度探索。耕地托管風險基金可以由風險補助金、風險準備金和托管保證金等組成。風險補助金可由縣、鄉（鎮）兩級財政撥付，土地托管風險準備金由村集體設立，農戶和托管經營主體簽訂托管合同后，強制收取托管主體一定數目的風險保證金[2]。風險保證金是風險基金的最主要組成部分，當托管合同到期或合同正常履行，托管組織可領回風險保證金，如果托管組織或個人改變耕地用途或因經營不善、不能正常履約則不能領回。耕地托管風險基金實行分級管理，滾動使用的原則。托管風險基金管理使用和商業保險等保障措施形成耕地托管的雙重保護，將極大提高耕地托管的風險管控水平。

總之，盡早將各種制度上升成為法律，如出臺《土地托管法》《土地托管中介組織法》等相關法律法規。詳細規定土地托管的原則、程序、監督方式、雙方的權利與義務、風險保障以及農戶權利受損后的救助途徑，規定托管中介組織的成立的條件、工作職能、義務等，用法律的方式讓耕地托管有法可依。只有這樣，農戶才能夠放心地把自己的土地交給托管組織進行管理經營。

（二）政府加大耕地托管支持力度

耕地托管服務模式尚處于不斷探索、發展階段，加之沒有良好的法律規范對其進行規范，政府引導與扶持對確保耕地托管服務的健康持續發展而言就顯得尤為重要。

1.政府部門加大政策支撐。農業、農機部門等相關部門應加大對耕地托管的政策支撐，在托管組織建設、項目審批、工商登記、稅收減免、人才引進、新技術推廣等方面要予以重點扶持，制定相關的優惠政策。其他政府部門也要結合自身工作職責，服務耕地托管。

2.加強配套性公共設施的投資建設。耕地托管也需要道路、水利等配套設施的改善，這些建設要花費大量的資金和勞力，且帶有極強的外部性[3]。若僅靠托管機構自身的力量去開發建設，難以實現全部配套設施的完善，而且會對托管組織進行耕地托管的動力造成消極影響，制約耕地托管的規?；l展。所以，需要政府部門參與進去，加強農村基礎設施的建設，助力耕地托管。

3.加大對耕地托管組織的資金扶持。各級財政在支農資金中安排一定比例，用于支持各類托管組織的發展，把土地托管服務納入市、縣設立的農業發展專項扶持資金的范圍，對購置農業機具、農業保險，倉庫建設等進行補貼[4]。協調農發行、農村商業銀行等金融部門積極創新適合托管組織的金融產品，幫助解決托管主體融資困難的問題。

4.農業相關部門為托管雙方提供信息技術支持。農技部門要對各類托管組織技術人員和種糧大戶等進行先進農業技術培訓，不斷提高托管組織的經營效益。農業相關部門應當為各托管組織提供及時、有效的市場信息，降低托管組織的經營成本，幫助托管組織了解市場波動情況，降低市場風險。托管服務機構和村委會應建立征信機制，向托管雙方提供相關信息，作為托管雙方簽訂合同的重要依據。

（三）增強農民風險防范意識和提高專業知識水平

從農戶層面去看，農戶文化層次較低，風險意識單薄，導致在耕地托管時忽略合同重要性，簽訂不規范合同而引起契約風險。政府部門要運用宣傳和教育等手段讓農戶充分了解防范耕地托管風險的重要性，提高農戶專業知識水平和風險意識，強化農戶風險規避能力，從而有效地降低耕地托管風險發生率。

1.增強農戶的法律與契約意識。政府要通過多種方法給農戶強調合同在耕地托管服務中的核心作用，通過簽訂完備的合同幫助農戶規避風險。耕地托管合同是約束代理方與農戶雙方行為的唯 一法律憑證，托管雙方要本著自愿、平等、互利的原則簽訂格式文本規范、合法、條款齊全、內容明確、權利義務對等、違約責任明確的耕地托管合同。具體來講，必須明確托管時間及托管期內雙方的工作責任；必須明確耕地用途不變，附著在耕地上的國家優惠政策歸農戶所有；必須明確經營主體耕地經營過程中的具體行為，如種什么、怎么種、怎么銷售的問題；必須明確收益分配，確定生產情況受自然災害影響波動下的收益波動范圍，確保農戶收益切實兌現。

2.提高農戶的專業知識水平。地方政府要不斷加強對農戶的教育，尤其是要加強對新型職業農民的培訓教育，農戶也要不斷自主學習，加強對耕地托管、農業生產等相關專業知識的了解，不斷提高專業知識水平、綜合素質。這樣才能助力農業生產，助力耕地托管服務發展。

（四）加強耕地托管組織市場化建設

對于耕地托管服務的發展，制度環境是基礎，政府的宏觀指導是補充，農戶和托管組織才是運行的主體。耕地托管要想取得快速健康發展必須走多元化、市場化的發展道路。

1.加速建立多元化耕地托管機構。從托管組織的層面來看，必須鼓勵引導社會資本參與進來，組建多元化耕地托管機構，增加耕地托管機構的數量和類型，使得耕地托管市場形成競爭力。通過增加競爭，提升各類托管組織的服務質量，豐富農戶耕地托管時的選擇空間。

2.加速各類第三方托管中介服務機構的建設。這是提高耕地托管效率，形成有效監管，降低托管風險的有效手段。中介機構介于政府和農戶之外，并由基層政府組織和農戶對其進行監督。托管中介服務結構的主要功能是完信息咨詢、中介協調、合同簽訂指導、跟蹤監管服務和糾紛調處、法律咨詢、收益評估、風險評估等等服務，為耕地托管雙方提供溝通、交流的渠道。中介服務機構為農戶提供合同范本，指導合同簽訂，極大地降低交易過程中的契約風險。中介服務機構對風險進行預測、評估，并把風險分析結果反饋托管雙方，極大地規避了托管服務中的風險，降低風險出現的概率。中介服務機構前期對托管組織和農戶進行大量實地調研收集雙方的相關信息，降低了農戶與托管組織的交易費用，節約了交易時間成本。

四、結論

耕地托管服務實現了耕地適度規?；洜I，解放了農村勞動力，降低了農業生產成本，提高了土地收益率，促進了農民收入增加，也加快了我國農業供給側結構性改革和新型城鎮化進程。本文重點對一般范式下耕地托管的類型、發展趨勢進行了分析，對耕地托管過程中存在的契約風險、市場風險和自然風險進行了識別，著重從風險防范制度的層面及政府、農戶、托管組織的角度提出了一些防范對策。但也應該清醒地認識到耕地托管服務值得分析、尚未分析的內容還有很多，比如，服務類型和托管風險在不同地區是不一樣的，丘陵地區、平原地區的托管方式是不一樣的，糧食作物、蔬菜種植、果樹種植等托管方式、風險是不一樣的，所有這些都需要更進一步深入的探索與研究?？傊?，耕地托管服務是新時期廣大農民關于土地流轉的重要創新成果，相關部門應該從政策扶持、資金支持、創造良好制度環境等方面積極促進耕地托管服務的健康可持續發展。

參考文獻：

[1] 呂亞榮，李登旺.土地托管專業合作社：運作模式、成效、問題及對策建議——以嘉祥縣鴻運富民合作社為例[J].農業經濟與管

理，2013，（5）：28-42.

[2] 馬國強.平湖土地流轉轉出現代新農業[J].今日浙江，2013，（23）：24-27.

[3] 孫鳳蓮.土地托管服務的現狀、可能影響及發展對策研究——基于吉林榆樹市的調查[J].農業經濟，2013，（8）：74-76.

（上接22頁）

[4] 胡公理，高昊.鄒平：土地托管成效顯著[J].農機市場，2014，（8）：28-30.

Abstract：Diversity of the cultivated land hosting service mode，achieve the optimal allocation of the cultivated land resources，release the vitality of the rural economy.But to some extent the risk of cultivated land hosting service mode also hindered the more widely used.Start from the analysis of the types and development trend of the cultivated land hosting service mode，focus on the identification of social risk，market risk and natural risk.On this basis，the institutional Suggestions of cultivated land managed risk prevention are put forward，To build system of review and supervision of cultivated land hosting mode，To build a mandatory hosting system of abandoned farmland ，To improve the system of agricultural insurance，To build risk fund system of cultivated land hosting.And analyzed the risk prevention countermeasures from three aspects：the government，farmers，trust organization.The government should increase support in service policy，capital and technology about cultivated land hosting mode，To strengthen the consciousness of the farmers contract and raise the level of professional knowledge，To strengthen the construction of marketization about trust organization and intermediary service agencies.

Key words：cultivated land hosting service mode；the development trend；risk identification；prevention countermeasures

[責任編輯 吳高君]