城鄉規劃及規劃環評一體化實施機制研究

李爭艷+李歡歡

摘 要：近年來，隨著城鄉規劃的不斷完善，資源環境要素在規劃中的重要作用也逐漸凸顯出來，社會上不斷涌現出可持續發展、生態發展以及低碳城市等規劃新理念，所以生態化的取向和內在要求存在于城鄉規劃中。但是，因為沒有現實制度給生態化發展做支撐，對修復保育的生態系統有所輕視，對目標保護有所忽視，導致眾多生態環境風險存在于城市發展中，給可持續發展理念的落實埋下隱患，因此城鄉規劃很難實現生態化的目標。本文主要圍繞城鄉一體化規劃在規劃體系中的地位，重點分析了城鄉規劃環評現狀以及城鄉規劃與規劃環評一體化實施的方法，以期能為有關方面的需要提供借鑒和參考。

關鍵詞：城鄉規劃；規劃環評；一體化實施機制

DOI：10.16640/j.cnki.37-1222/t.2017.11.109

在城鄉建設和發展中，城鄉規劃作為總體綱要，能夠在空間上對城鄉各種資源進行合理協調和統籌。指導城鄉各項建設有序進行是編制和實施規劃的主要目的，從而確保在復雜環境下實現城鄉的健康與持續發展。在進行下一階段規劃方案進行編制時，對評價城鄉規劃實施的結果是基本要求，但是難以保證所評價實施結果的科學性和合理性，因此需要相關單位對此加強重視，并不斷深入研究，探索出符合社會發展需求的城鄉規劃環評體系。

1 城鄉一體化規劃在規劃體系中的地位

（1）對各級城鄉統籌發展和方針政策進行落實是城鄉一體化規劃的主要作用，從而使規劃的公共政策屬性通過城鄉統籌的角度得以體現。其有以下幾個方面的作用：一是整合、反饋和調整現有的各級各類規劃；二是對城鄉發展中的基礎設施、公共服務、生態環境以及人口用地等要素進行統籌協調，使發展中的問題和矛盾得到有效解決；三是編制區域性專項發展和城市總體發展等規劃內容。

（2）按照城市規劃編制辦法，將中心城市規劃作為編制重點，市域城鎮體系規劃作為側重點，兩部分同步實施。目前，我國的規劃體制被稱為“三規”，一是土地利用總體規劃，二是城市總體規劃，三是國民經濟和社會發展規劃，很多學者不斷探索和研究于“三規合一”的規劃編制方法。但受國情限制，一般在政府事權范圍內進行土地利用總體規劃，同時進行社會發展和國民經濟規劃，很少有人重視全境城鄉一體化統籌規劃。在當前新的形勢下，加強對城鄉一體化規劃先進，明確規劃體系中的作用和地位，意義重大。

2 城鄉規劃環評現狀

（1）滯后的介入時機。現如今，大多時候是在確定規劃方案以后才開展城鄉規劃環評，沒有嚴格落實早期介入原則。因為較晚的介入時間，導致在規劃過程中評價技術人員很少參與，具有較為短暫的接觸規劃時間，沒有深刻理解規劃內容，評價結果具有片面性。同時，規劃方案的優化和形成使評價技術人員很難參與其中，評價技術人員對生態環境保護對策及調整建議未能夠在規劃方案基礎上提出，一旦規劃形成，基本不可能在調整方案，從而進一步降低了規劃環評的有效性。

（2）單一的編制主體。現如今，我國規劃環評的機構基本上由環境保護部推薦，在缺乏成熟規劃環評技術和經驗的情況下，規劃環評的實施通過上述方式得到較大的推動。不過，因為城鄉規劃人才在大部分環評機構極其缺乏，沒有充分城鄉規劃體系和內容要點。另外，環評技術機構不太適合對較大不確定性和較高保密性要求的規劃進行評價，其會大幅增加溝通環節所花費的成本，而且會使工作脫節問題頻頻出現。而環評技術機構在評價相對簡單的專項規劃時其作用又得不到充分發揮，造成規劃中很難融入規劃環評結果，很難保障時效性和效果。

（3）成果應用得不到保障。部門和領導意志在很多規劃中得到體現，但走形式的情況比較嚴重，很難保障規劃的實施落實。另外，淡薄的環境保護觀念存在于規劃編制審批部門，很多部門因為過于重視部門利益而忽視了規劃環評工作成果的重要性，只是把規劃環評作為一道手續，從而導致環評工作中不良環境影響的跟蹤監測方法和削減措施無法得到有效落實。

3 城鄉規劃與規劃環評一體化實施的方法

為了使規劃部門在城鄉規劃環評工作中的積極性得到充分調動，需要在城鄉規劃生態化中充分發揮規劃環評的作用，從而使城鄉規劃與規劃環評一體化實施工作的推進進一步加快。

（1）推行一體化的城鄉規劃環評工作程序。城鄉規劃編制過程充分融合規劃環評過程所形成的一體化的城鄉規劃環評工作程序，實質上是推進早期介入環評工作，并在城鄉規劃編制和實施過程中將規劃環評工作全面貫穿。在進行規劃編制時，要確保規劃人員與評價人員進行溝通和交流，嚴格把關規劃的每個方案的環境可行性和每一個進程，另外要將其他技術方法作為參考，使整個規劃與可持續發展原則得到保障，使生態原則得到促進。在進行規劃環評成果表達時，環評文件不應該獨立于規劃之外，需要在規劃編制中對環境要素綜合考慮，確保在規劃內容中有效融入環境保護的內容。

（2）將一體化的城鄉規劃環評組織機制建立起來。所謂的一體化城鄉規劃環評組織機制，主要是在委托規劃編制工作時要求城鄉規劃的組織單位將規劃環評工作結合里面，同時成立規劃環評和規劃編制兩個小組。在具體操作上，對于具備條件的規劃編制單位可以鼓勵采用自我評價模式，從而確保一體化實施規劃編制與規劃環評。

（3）開展多層次城鄉規劃與規劃評一體化實施試點。鄉村規劃、城鎮規劃以及城市規劃均屬于我國城鄉規劃。城市規劃和鎮規劃分為兩方面，一方面是總體規劃，另一方面是詳細規劃。其中，詳細規劃又分為兩部分，一是修建性詳細規劃，二是控制性詳細規劃，規劃體系呈現出多層次、多樣化。在規劃編制過程中，規劃環評處于起步階段，需要通過試點工作進一步推進規劃環評與城鄉規劃的一體化實施。通過試點，對城鄉規劃環評體系不斷完善，另外通過規劃部門的相關政策使城鄉規劃與規劃環評的一體化實施得到進一步推進，確保規劃實施的科學性和合理性，從而全面有序開展城市規劃環評。

4 結束語

綜上所述，城鄉規劃與規劃環評的一體化實施，不但可以使目前城鄉規劃環評中存在的問題得到有效解決，而且能夠使城鄉規劃生態化得到促進，使城鄉規劃編制的科學性不斷提高，從而給規劃和管理和實施提供便利。相關部門要不斷探索管理制度，加強工作程序實踐力度，最終建立科學完善的一體化實施機制。

參考文獻：

[1]周建軍.對我國城市規劃管理體制若干問題的思考[J].城市規劃匯刊，2011（5）：54-57.