上海社會信用立法“破冰”帶來的思考與啟示

阮傳勝

信用監管、聯動獎懲已經在上海多個領域生根發芽。作為上海市人大常委會年度“預轉正”立法項，《上海市社會信用條例（草案）》有望于2017年上半年出臺，對信用信息的分類、采集、共享和分級管理進行規制，或將成為我國首部關于社會信用體系建設的綜合性地方行政法規。這也是上海市為國家層面“社會信用”法治化建設的探索。

上海社會信用制度建設的探索

1932年，中華征信所成立，這是中國第一家民族征信機構，由此上海也成為中國最早開始信用征信探索的地區。2003年至今，上海市關于“社會信用”的制度建設一直在進行中。2012年，市委、市政府印發《關于進一步加強上海市社會信用體系建設的意見》（以下簡稱《意見》），明確了社會信用建設的指導思想、推進原則、發展目標、主要任務和保障措施。《意見》對行政管理部門、行業組織、市場主體信用信息記錄管理制度提出了指導意見，要求各行政管理部門要在履職過程中，建立健全信用信息記錄與歸檔制度，確保信用信息記錄的規范性、準確性、完整性與及時性，加強各自信息系統建設。其后，上海市政府還印發了《上海市社會信用體系建設2013—2015年行動計劃》， 在五個方面提出了47項具體舉措，并聚焦建設市場等12個重點領域的信用建設。

涉及社會信用建設的地方性法規有《上海市促進電子商務發展規定》（2008），《上海市推進國際金融中心建設條例》（2009），《中國（上海）自由貿易試驗區條例》（2014）等，政府規章有《上海市個人信用征信管理試行辦法》（2003）、《上海市企業信用征信管理試行辦法》（2005），市政府規范性文件有《上海市企業失信信息查詢與使用辦法》（2013）、《上海市公共信用信息歸集和使用管理試行辦法》（2014）、《上海市人民政府貫徹〈國務院關于加快發展現代保險服務業的若干意見〉的實施意見》（2014）等。

通過多年的努力，圍繞信用信息記錄、共享、披露、應用、信用獎懲以及征信活動等方面，上海已形成了一批制度性安排。

地方立法仍需依托國家層面法治建設

地方性立法無法脫離國家法治建設的整體背景。地方性立法可以為國家的整體建設積累經驗，但卻無法脫離國家層面法治建設的大背景。目前，上海與國家層面在推進社會信用體系法治化建設方面存在的難點問題主要有以下三個方面：

首先，國家宏觀層面的法律缺失會制約著地方性立法。

目前尚無一部全國性的信用法律法規，對信用信息的歸集和管理等進行明確規定。盡管我國在《民法總則》《合同法》和《反不正當競爭法》等法律法規中規定了誠實信用的法律原則，在《刑法》中規定了對詐騙等犯罪行為的處罰，但由于缺少與信用制度直接相關的立法，實際操作中一般的按照部門規章來運行。立法層次還不夠高，很多不誠信行為如何認證沒有明確的法律法規規定，極大地制約了征信活動的開展。上海等地區的地方性立法盡管說可以為國家層面的法制建設作出探索，但地方性立法限于層級，不可能涉及那些本應屬于國家層面的立法內容。

其次，國家層面的信用信息標準與平臺建設的嚴重滯后，也會制約著上海的社會信用建設。

由于國家尚未制定統一的信用信息采集、歸集和分類管理標準，由各地區、各部門先行建設信用平臺和出臺相關標準，導致各地區、各行業的信用信息采集和信用平臺建設標準各不相同。這也給地區間、行業間信用信息共享以及國家信用平臺歸集地方信用信息帶來很大困難。目前，在信用平臺建設上，信息的采集、整理、儲存等方面，行業分割、區域分割十分嚴重。既有平臺滯后帶來的“不足”問題，也有部門利益導致的“不愿”問題，還有法規欠缺、邊界模糊導致的“不清”問題。現存的核心問題是完整統一的社會服務需求和數據分散、行業壟斷和地方割據的供給格局之間的矛盾。需要指出的是，上海目前在信息平臺建設上也依然存在這個問題。國家層面的信用信息標準與平臺建設的嚴重滯后，也會制約著上海的社會信用建設的制度化程度。

最后，操作層面的制度安排缺失與服務市場發展緩慢。

2014年國務院制定《社會信用體系建設規劃綱要（2014—2020年）》大力推動社會信用體系建設。落實《規劃綱要》需要一系列具體制度的安排。然而，目前包括上海在內的我國社會信用體系建設中還存在諸多操作層面具體制度缺失的問題，這必然會影響各級社會信用建設。同時，上海與全國其他地區一樣，信用服務市場和機構發展緩慢，主要表現為：信用服務機構結構失衡，政府相關征信機構勢力強大，商業征信機構發展落后；信用服務產品單一，數量較少，且主要是一些低端產品，信用產品的認可度和信用度也比較低，認可度不高。據報道，《上海市社會信用條例（草案）》對此給予了關注，希望借此可以在國家層面探索出有效的制度安排并逐步培育出信用服務市場出來。

幾點思考與建議

其一，逐步推進國家層面的社會信用法治化建設。

社會信用法律制度包括兩大部分，即信用管理的核心法律法規和影響信用管理的外圍法律制度。可以逐步推進立法進程，在地方性立法的基礎上，國家層面加快推進信用立法工作。

但需要提出的是，要注意社會信用法制建設的漸進性。目前我國社會信用法律制度的建設處于起步期，社會信用法律制度的建立、健全與完善是一個相對漫長的過程，不能急躁冒進。在正式的法規頒布之前，可先用行政性法規或指導性意見等過渡性條文給予規定和指導，以解決信用法律的現實迫切需要問題。

同時，社會信用建設固然重要，但一個“凡事皆信用”的體系同樣違背基本法理。法治化進程中，征信系統不是一個“筐”，必須對征信系統采集的內容和范圍進行嚴格規范，明確哪些信息可以納入、哪些不可納入。不問性質屬性而將一切信息收錄，既在一定程度上剝奪了公民的權利，侵犯了隱私權，更會降低了社會征信系統所應有的公信力。

其二，逐步建立信用信息共享制度，有效消除信用信息“壁壘”現象。

健全國家信用信息共享系統，是目前有效推進我國社會信用體系建設的關鍵。首先是需要打破目前各系統和部門信用信息的分割、分散、封閉格局。

具體包括：建議組建全國性的信用信息征集機構，專門負責征集、保存社會成員和組織的信用信息；明確規定公安、法院、工商、稅務等相關政府部門所轄信用信息向社會公開，發揮銀行、保險、社區等社會組織機構的作用，及時提供所轄成員真實的信用記錄；同時，在征信平臺的建設上，應該盡快實現四大系統信息平臺的對接與整合，即金融系統的個人和企業信貸的信用信息平臺，工商管理的個人和企業納稅、合同履約、產品質量、行政處罰等信用信息平臺，公安系統的個人與企業的法律懲罰信用信息平臺，保險、電信、水電、房租等系統的繳費信用信息平臺。

其三，立法推進社會信用服務市場的發展，推動信用產業多元化發展。

社會信用是市場經濟高效運行的潤滑劑，既有市場屬性，又有公共產品屬性。因此，必須要發揮好政府和市場的雙重作用：一是強化扶持政策。把信用服務產業納入國家重點扶持的產業目錄；建立開放公共信用信息的資格審查制度，依托公共信用信息平臺，向符合開放條件、信譽良好的信用服務機構開通公共信用信息獲取渠道。二是優化產業結構。支持信用咨詢、信用評估、信用擔保和信用保險等信用服務業發展，形成信用產業集聚效益。三是政府要帶頭把信用信息應用嵌入行政管理和公共服務各領域，并向市場和社會購買信用服務。

其四，立法不能代替政府在社會信用體系建設中的核心地位。

社會信用體系的培育是一項耗時很長、內容涉及面廣泛的系統工程。很難設想，如果沒有政府的協調、監管和服務，這些不同部門之間的關系可以得到很好的理順，這些錯綜復雜的問題可以獲得有效的解決。政府的有效協調、監管和服務，有利于營造良好的社會信用環境。徒法不足以自行。立法不能代替政府在社會信用體系建設中的核心地位。建議《上海市社會信用條例》在制定中，對此充分加以考量與關注。

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失信讓日常生活寸步難行

錢先生的浦發信用卡賬戶嚴重逾期長達455天，經過長期催款仍拖欠未還。由法院介入走訴訟流程后，錢先生仍拒不履行還款義務，經法院強制執行無果，將錢先生信息上傳至“失信名單”。不久后，錢先生便主動聯系銀行溝通還款問題，并講述了成為“失信”人群一員后的尷尬生活。原來，錢先生對于法院的執行一直抱著僥幸心理，認為自己欠款1萬余元金額不大，不會引起法院的重視。而當錢先生出行時，發現無法實名購買高鐵火車票、銀行借記卡被司法凍結無法取款，甚至自己的養老金賬戶也被凍結，頓時感到了“事態嚴重”，生活幾乎寸步難行。錢先生迫于生活的種種不便，不久后便主動聯系銀行全額歸還欠款。

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不履行年報義務，險失黨組織委員候選人資格

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