PPP模式在實際項目中的應用研究

段振華

摘 要：本文在研究梳理PPP模式基本內涵的基礎上，以陜西省鄉鎮氣化工程為例，分析了鄉鎮氣化現狀和問題，論證了PPP模式應用于鄉鎮氣化工程的可行性，并從建立健全法律法規、完善融資體制、建立PPP項目庫、加大人才和專業機構培育等方面提出了針對性措施建議。

關鍵詞：PPP模式 公共服務 鄉鎮氣化

中圖分類號：F292 文獻標識碼：A 文章編號：2096-0298（2017）10（a）-109-02

黨的十八大提出要堅持走中國特色新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化道路，推動信息化和工業化深度融合，工業化和城鎮化良性互動，城鎮化和農業現代化相互協調，促進工業化、信息化、城鎮化、農業現代化同步發展。當前新型城鎮化將成為中國經濟新的增長點，積極穩妥地推進城鎮化不僅是擴大內需的重要手段，也是轉變經濟增長的必然途徑。

近年來，隨著經濟社會水平的不斷提高，大氣污染治理、經濟轉型升級、空氣質量改善等對于清潔能源的需求日趨強烈，天然氣作為清潔能源，利用的范圍和領域日益廣泛。目前，城市近郊的鄉鎮和農村，大多數都輸氣管網覆蓋范圍，但是距離氣源相對較遠的鄉鎮和農村，天然氣利用還是盲點。鄉鎮氣化工程是一項民生工程，是推進城鄉統籌發展的重要內容，但是受管網投資大、回收周期長、地區經濟發展狀況及用戶承受能力等多方面的影響和制約，需要對氣化方式、工程實施等進行深入研究論證。

1 PPP模式的基本內涵

自從1982年PPP模式在英國提出后，歐美發達國家紛紛將該模式應用于基礎設施建設，逐步在全球推廣應用。PPP模式是一種新型融資模式，是指政府公共部門在與非政府的主體（企業、專業化機構等）合作過程中，使非政府主體利用其所掌握的資源參與提供公共工程等公共產品和服務，在實現政府公共部門的職能的同時，民營部門獲得一定利益。PPP模式用有伙伴關系、利益共享和風險分擔3個重要特征，具有擴大融資、規范管理、緩解地方債務壓力等功能。鄉鎮氣化工程是重要的民生工程，也是地方重要的基礎設施，可當采取PPP模式實施推進。

2 PPP模式應用案例-以陜西省鄉鎮氣化工程為例

2.1 基礎設施建設情況

2008年底，陜西省開始實施“氣化陜西”工程，全面鋪開實施城市、鄉鎮、農村氣化工程。截至2017年6月，全省先后建成投運輸氣干（支）線35條，長輸高壓管網里程近3500公里，日輸氣能力4786萬方，年輸氣規模165.75億方。建成1座天然氣調控指揮中心、2座應急搶險器材中心、3座維搶修中心及9座壓縮天然氣（CNG）加氣母站及楊凌液化天然氣（LNG）應急儲備調峰工廠，形成了管道天然氣（NGP）、壓縮天然氣（CNG）、液化天然氣（LNG）為主的多渠道、多產品的供給和服務組合。依托省內天然氣生產企業和國家過境管網，取得資源年配置總量達186億立方米，基本形成“東、西、南、北、中”多點、多品種、多氣源的供給格局。

2.2 鄉鎮氣化情況

截至目前，全省10個市及楊凌示范區、西咸新區均已通達管道天然氣，107個縣（區）、167個鄉鎮以及部分城市郊區的農村實現氣化，全省市級城市氣化率平均達到85%，縣城氣化率平均達到50%，已通氣的鄉鎮氣化率平均達到33%。陜西成為國內第一個實現省內縣級城市天然氣全覆蓋的省份。

從供氣方式上看，關中地區實現管道供氣的縣有18個，利用CNG氣化的縣有14個；陜北地區實現管道供氣的縣有17個，利用CNG氣化的縣有6個；陜南地區實現管道供氣的縣有7個，利用CNG氣化的縣有18個。從供氣鄉鎮的基本情況來看，大多數實現氣化的鄉鎮分兩種，一是鄉鎮為縣轄區內的鎮村，如綏德縣的明州鎮、藍田縣的藍關鎮等；二是一些大中城市本身就是由區、鎮組成，如西安長安區的灤鎮、灞橋區的灞橋鎮等，這類鄉鎮的氣化方式與其所在城市或縣城的氣化方式相同，因為納入了大管網系統中，成本可進行分攤，供氣企業可以承受。以這種方式通氣的鄉鎮占已通氣鄉鎮約70%～80%。從人口規模來看，陜西鄉鎮人口規?；驹?.4萬～0.8萬人之間，用氣用戶主要包括居民生活用氣、公福商業用氣、冬季采暖用氣三類。

2.3 當期陜西鄉鎮氣化存在的主要問題

（1）用氣規模較小。全省有鄉鎮1200余個，每個鄉鎮平均人口不足1萬人，除少數鄉鎮有工業用氣需求外，大部分鄉鎮僅有居民用氣需求，每個鄉鎮平均年用氣量僅40萬立方米，且上升空間有限，發展潛力不足，整體用氣規模較小。

（2）氣化方式需要進一步論證。采用管道方式氣化鄉鎮，需要投資超過150萬元，而按當前天然氣價格測算，經營企業年營業收入約20萬元。整體看，管道氣化投資大，收益低，因此運營企業建設輸氣管道的積極性不高，更傾向于選擇收益較高的CNG/LNG方式供氣，區域管道氣化進程較為緩慢。

（3）鄉鎮用戶消費能力有限。據了解，鄉鎮天然氣初裝費普遍在3000元～8000元，由于用氣人數較少，導致分攤安裝費用較大，普通鄉鎮、農村家庭難以接受。

（4）經營方式有待細化。城市燃氣實施特許經營權管理，先期取得區域經營權的部分企業，更偏好于投資經濟基礎好、人口集中、設施完善的城市、縣區，忽視鄉鎮、農村氣化。因此，政府主管部門應區別對待，對于鄉鎮、農村氣化工程，鼓勵采用PPP模式推進項目建設運營。

2.4 PPP模式應用于鄉鎮氣化工程的可行性分析

（1）政策環境寬松。2014年以來，國家陸續出臺了一系列政策文件，鼓勵基礎設施建設采用PPP模式，陜西省也出臺了《政府和社會資本合作（PPP）項目庫管理暫行辦法》《陜西省推進政府和社會資本合作（PPP）三年行動計劃（2017-2019年）》，以及相關鼓勵政策，從水利設施、交通設施、天然氣等多個領域選擇了一大批PPP合作項目，近三年將開工建設300余個PPP項目，這為鄉鎮氣化PPP項目提供良好的政策支持。

（2）“雙贏”或“多贏”合作機制較為成熟。PPP模式是政府部門與社會資本建立合作伙伴關系，共同推進公共項目建設或提供公共服務，需要通過簽訂相關合作協議，明確各方權利義務，充分發揮各自優勢，共同承擔風險，實現“雙贏”和“多贏”。目前，陜西省在交通設施、環保、天然氣等領域已有較多成熟的PPP項目示范案例，擁有豐富的合作建設運營經驗和完善的推進工作機制。

（3）擁有可借鑒的實踐案例。陜西渭南市氣化工程成果被國家發展改革委于列入2015年首批13個PPP項目典型案例。銅川市耀州區“美麗鄉村氣化工程”列入國家財政部PPP示范項目，通過公開方式，選定了投資主體，項目建設正有序實施，這為其他地區鄉鎮氣化工程采取PPP模式提供一定的借鑒作用。

3 相關建議

3.1 制定完善相關法律法規，營造良好的政策環境

鄉鎮氣化PPP項目是一項較為復雜的系統工程，涉及簽約、設計、建設、運營管理等諸多程序，需要相關法律法規加以規范，明確界定政府、社會資本等各方的責任義務。一是研究建立適應PPP模式推廣應用的配套政策措施，公開標準實施程序，規范鄉鎮氣化工程項目實施。二是完善風險分擔機制和利益平衡機制，嚴格監督已簽署PPP協議的投資主體，按照約定履行責任義務，對高效完成項目投資任務的投資主體給予一定獎勵。三是加強政策引導，強化項目政策、資金、土地等方面支持，營造上下聯動、齊抓共管、協同推進的工作氛圍，共同推進鄉鎮氣化工作。

3.2 創新完善投融資機制，拓寬項目融資渠道

鄉鎮氣化工程建設應堅持采取“政府主導，市場運作”的方式，按照“誰投資，誰受益，誰承擔風險”的原則，積極拓寬投資渠道。一是創新金融信貸服務，鼓勵鼓勵金融機構支持鄉鎮氣化PPP項目融資，提供差異化的金融服務。二是堅持國有經濟為主導，采取獨資、合資、合作、股份制、BOT、PPP等多種投資建設和經營形式，積極引入社會資本和外資，促進投資主體多元化，加快鄉鎮氣化工程建設。

3.3 建立PPP項目儲備庫，科學選擇試點項目

各級政府主管部門應研究設立PPP項目實施領導小組，及時向社會公開項目信息，建立PPP模式鄉鎮氣化工程項目庫，選擇投資規模較大、投資效益相對較好、合作關系長期穩定、可研論證相對成熟的在建、擬建項目，最大程度引進各類社會資本參與，對于已建成投運的鄉鎮項目，也可研究采用PPP模式，吸引新的社會資本參與，盤活存量資產，化解現有債務。

3.4 加強人才培養和專業機構培育，更好服務項目建設

PPP模式要應用于鄉鎮氣化工程領域，涉及燃氣管網設施設計、財務會計、法律事務、金融服務、運營管理等方面，既需要熟悉該模式的專業型、復合型人才，也需要經驗豐富的專業咨詢服務機構。因此要加強人才培養和專業機構培育一方面要加強與高校院所、國外相關機構等單位合作，加快專業人才培養，另一方面要培育相關專業咨詢服務機構，建立完善PPP咨詢行業管理制度和規范，更好地服務和保障項目建設。

3.5 強化安全風險管理，確保鄉鎮氣化工程穩健運營

鑒于鄉鎮氣化工程建設運營的特殊要求，在項目引資和建設運營過程中，要高度重視安全風險管理，確保項目穩健運營。一是深入調查、審慎選擇社會資本。政府部門、國有企業在公開引進社會資本合作時，科學設定資格門檻，嚴格要求安全生產，比如社會資本具有建設運營同類工程的業績、經驗、專業資質，具備良好的安全防范意識和技術能力，無重大生產安全和質量事故記錄等。二是強化安全監管，在股權合作項目公司中要構建完善安全管理制度體系，設定專門機構和人員，配備安全設施，定期監督檢查安全工作，確保不發生安全事故。

參考文獻

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